sovvenzione costituiscono attività di programmazione economica.
Se di “coincidenza” tra leggi incentivo e sovvenzioni si può parlare quando le sovvenzioni vengano utilizzate per finalità di direzione dell’economia ciò non significa che i due termini sono sinonimi141. La sovvenzione, infatti, ha un contenuto
molto più ampio rispetto alla mera incentivazione economica, posto che si dirige anche verso finalità differenti e del tutto estranee alla programmazione economica.
Per comprendere appieno la reale differenza intercorrente tra legge incentivo e sovvenzione occorre fare un passo indietro, ed
141 Secondo L.BENADUSI,Attività di finanziamento pubblico aspetti
costituzionali e amministrativi, in Riv. trim. dir. pubbl., 1966, pg.
892, posto che non si può riferirsi agli incentivi come ad una categoria unitaria, ma occorre considerare “un coacervo del tutto
eterogeneo di procedimenti e di attività” attraverso i quali
“l’amministrazione concretamente dispensa a questo o a quel
privato determinati benefici a carattere patrimoniale”, occorre
quindi distinguere tra “gli ausili attuati con atti formali (di diritto
pubblico) da quelli attuati attraverso l’attività amministrativa di diritto privato” e ricomprende tra i primi le sovvenzioni e gli sgravi
fiscali e tra i secondi i contratti di diritto comune (come i mutui a tasso agevolato, i contratti di trasporto a tariffa ridotta, le fideiussioni, le garanzie ed assicurazioni pubbliche) ed i contratti ad oggetto pubblico (tra i quale, ad esempio, le concessioni, gratuite o a canone ridotto, di beni pubblici).
La Sovvenzione nel contesto nazionale e nel contesto europeo.
esaminare la ratio delle sovvenzioni e ciò che ne ha determinato tanto sviluppo negli anni. L’istituto della sovvenzione, nelle varie e molteplici forme di esplicazione che ha avuto, può essere compreso appieno solo rivolgendo l’attenzione alle finalità cui sono indirizzati142 i vari atti di sovvenzione. Lo scopo
perseguito tramite ciascun atto di sovvenzione diviene il criterio differenziale delle varie forme di sovvenzione. Attraverso l’esame degli obiettivi di volta in volta perseguiti si può giudicare veramente la legittimità o meno dei vari provvedimenti di sovvenzione: se un determinato potere di sovvenzionare è stato attribuito in vista del raggiungimento di uno scopo particolare, l’atto emanato come esercizio di quel potere dovrà concretamente perseguire tale scopo, altrimenti sarà illegittimo. Il problema diviene, quindi, identificare lo scopo di ciascun atto, considerato anche che questi provvedimenti rispondono ad esigenze mutevoli e di vario genere. Non bisogna, però, confondere lo scopo
142 Fra gli Autori che hanno sviluppato delle analisi delle
sovvenzioni distinguendone le varie forme di esplicazione in base allo scopo in funzione del quale veniva erogata la sovvenzione cfr.: G. STAMMATI, Disciplina degli aiuti, in L’integrazione economica
europea all’inizio della seconda tappa, op. cit., pg. 265 (che, in
realtà, delinea una serie di criteri in base ai quali divide gli atti di sovvenzione, ovvero in base alla forma, alla destinazione ed alla finalità e di fatto distingue la destinazione dalla finalità, ed aggiunge a questi tradizionali sistemi di divisione anche l’insieme delle “sovvenzioni sociali” e delle misure tariffarie e valutarie, ovvero di tutte le misure volte a proteggere la produzione nazionale rispetto a quella estera); A. AMORTH, I contributi
pecuniari…, op. cit., pg. 105 e ss.; OTTAVIANO, Alcune
considerazioni in tema di c.d. liberalità degli enti pubblici, Ragusa,
1953, pg. 26 e ss.; ID, Considerazioni sugli enti pubblici
strumentali, Padova, 1959, pg. 39 e ss.; G.PERICU,Le sovvenzioni come strumento di azione amministrativa, pg. 217 e ss. e FALZONE,
Gli interventi propulsivi diretti nel quadro dell’azione pubblica nell’economia e loro profilo giuridico, in Studi parmensi, XII, 1964,
pg. 183 e ss.
La Sovvenzione nel contesto nazionale e nel contesto europeo.
della sovvenzione, ovvero la finalità specifica per la quale il legislatore ha deciso di accordare una certa sovvenzione, con gli effetti propri di essa, che sono l’operare l’arricchimento del beneficiario ed il comportare, o meno, l’obbligo in capo al beneficiario di porre in essere una certa attività. Gli scopi dei singoli atti di sovvenzione vengono identificati in relazione a quello che è il settore incentivato (ove si tratti di sovvenzioni-incentivo) ed in relazione alle modificazioni socio-economiche che la pubblica amministrazione si propone di raggiungere incoraggiando determinate attività o aiutando specifici settori della vita nazionale. Lo scopo delle sovvenzioni coincide, quindi, con la finalità che il legislatore intendeva perseguire, indipendentemente dal fatto se poi tale finalità sia stata raggiunta o meno.
Come già visto tali finalità possono riguardare tanto una volontà di intervento dello Stato nella economia dei privati quanto, semplicemente, una volontà dello Stato di appianare determinate divergenze economiche e/o sociali tra gli individui143,
143 V.SPAGNUOLO VIGORITA, L’iniziativa economica privata nel diritto
pubblico, Napoli 1959, pg. 10, ha precisato che lo Stato moderno
“persegue il progresso sociale su tre direttive generalissime, che
rispettivamente mirano al miglioramento delle condizioni fisiche, economiche, intellettuali e morali dei consociati”, ovvero a
consentire, come specificato da G. PERICU, Le sovvenzioni come
strumento di azione amministrativa, op. cit., pg. 29, una effettiva
libertà sostanziale del cittadino, libertà che il G. CAPOGRASSI, Su
alcuni bisogni dell’individuo contemporaneo, in Scritti giuridici in memoria di V.E. Orlando, vol. I, Padova, 1957, pg. 306, aveva
sintetizzato nel liberarsi “dalle condizioni negative” che minacciano l’esistenza stessa fisiologica, dalla “sperequazione dei
punti di partenza della vita” ed infine “dall’automatismo del lavoro, da quel ignorare il disegno e il significato di quello che si sta facendo, da quella opaca riduzione del lavoro a pura forza applicata, e soggetta ad un ritmo di tempo e di misura totalmente estranea all’uomo che lavora, che la moderna civiltà industriale ha operato”.
La Sovvenzione nel contesto nazionale e nel contesto europeo.
anche al fine di rendere effettivi i precetti costituzionali. Questo, se così si può dire, “secondo gruppo” di sovvenzioni ha avuto uno sviluppo notevole e conosce varie forme di esplicazione: gli aiuti alla ricerca scientifica, che ove non abbia carattere di immediato collegamento con l’industria non potrebbe svolgersi altrimenti, le borse di studio erogate in favore di studenti o neo-laureati, al fine di rendere effettivo il diritto dei capaci e meritevoli di raggiungere i gradi più alti degli studi, le contribuzioni accordate in favore di zone che abbiano subito gravi catastrofi naturali e le sovvenzioni accordate per agevolare lo sviluppo dell’edilizia a carattere economico e popolare (ed in tale modo raggiungere la finalità di garantire ad ogni cittadino una casa adatta ai propri bisogni144).
5. Le leggi di mero conferimento e le leggi