Come già visto la concessione degli aiuti di Stato è di per se stessa “elemento di disturbo delle relazioni internazionali” (incidendo sui costi di produzione11 dei
prodotti si è in grado di modificare i costi dei prodotti finali, il che contrasta coi principi liberistici di un’economia di mercato aperta e basata sulla libertà di concorrenza) però se “è evidente che l’assenza di sovvenzioni comporti effetti positivi dato che favorisce una migliore allocazione delle risorse, il realizzarsi di una “specializzazione” nella divisione internazionale del
11 Al riguardo cfr. anche : M. Rainelli, L’Organisation Mondiale du commerci, La Découverte, Paris, 1999, pg. 46.
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lavoro”, ed “una crescente liberalizzazione negli scambi”12, è altrettanto vero che “alla concessione di sovvenzioni ed aiuti di Stato sono anche connettibili effetti positivi dato che si tratta di misure atte a favorire l’industrializzazione e lo stesso sviluppo dei Paesi economicamente più arretrati, il superamento di tensioni interne tra regioni con diverso grado di crescita, la nascita ed il consolidarsi di nuove industrie la cui importanza può essere strategica per l’intero sviluppo nazionale, la tutela di interessi generali della comunità quali, ad es., la tutela dell’ambiente” 13.
Non è, quindi, possibile non considerare anche gli aspetti positivi strettamente legati alla concessione di aiuti, che costituiscono la ragione per la quale i Governi, sin dai tempi più antichi, hanno sempre fatto ricorso a tale strumento di direzione dell’economia. Gli
12 Circa le motivazioni che inducono a vietare la concessione di
aiuti di Stato ed altre sovvenzioni l’Autore richiama : M.ORLANDI,
Gli aiuti di Stato nel diritto comunitario, ESI, Napoli, 1995, pg. 43 e
ss. e J.H. JACKSON, The world trading system, MIT Press,
Massachusset USA, pg. 294 e ss..
13 M. ORLANDI La disciplina delle sovvenzioni concesse dagli Stati
nella normativa dell’OMC inQuaderni di Studi Europei: I sussidi e
gli Aiuti di Stato a cura di M. ORLANDI, A. VALENTI, M. TUCCI, A.
PINCHERA,L.BRIAMONTE,A.FEDELI,R.MURANO,S.LUZZI CONTI, pg.
5. Sul punto cfr. G. GUARINO, Eurosistema. Analisi e prospettive,
Milano, 2006, pg. 72 e ss., circa le enormi diversità di origine storica che esistevano fra i vari Stati membri dell’Unione. Diversità “pressoché incolmabili”, che hanno determinato l’impossibilità di porre in essere una “omogeneizzazione immediata” dei regimi fiscali e della struttura ed organizzazione sociale, e che attengono al territorio, agli aspetti demografici, alla composizione e alla consistenza del patrimonio accumulato dalla collettività ed alla sua ripartizione, alle vicende politiche ed economiche, allo sviluppo economico, ala esistenza di infrastrutture e di strutture produttive e via dicendo. Tali diversità sono notevolmente superiori, per consistenza e per la loro incidenza a determinare un differente livello di dipendenza dal mercato internazionale, a quelle espressamente contemplate dal Trattato.
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aspetti positivi connessi alla erogazione di aiuti emergono con preponderanza maggiore ove si guardi ad essi in un’ottica nazionale o “influenzati da impostazioni filosofico-economiche di stampo statalista” e quasi “scompaiono” se la singola misura venga esaminata in ottica internazionale o influenzati da impostazioni di stampo liberista (anziché nazionalista). I risvolti positivi, comunque, non possono essere del tutto eliminati o trascurati, posto che, nonostante la sussistenza del divieto di aiuti di Stato, la concessione di sovvenzioni o aiuti di ciascuno Stato alle proprie imprese è esperienza quotidiana ed ineludibile, in ragione dei vari interessi sottesi e della ineliminabile positività della stessa concessione14.
Per comprendere la disciplina degli aiuti concessi, così come la ragione delle scelte effettuate dagli Stati occorre, sempre, esaminare ogni singola misura sotto tutti i possibili punti di vista, considerandone non solo i profili negativi, consistenti negli effetti distorsivi della concorrenza che essi potrebbero determinare, ma anche quelli positivi, che li rendono strettamente necessari e che ne potrebbero determinare l’ammissibilità anche dal punto di vista comunitario. Sussistono, infatti, precise ragioni economiche e giuridiche alla base di molte forme di
14 A tale riguardo non si possono non tenere presenti le posizioni
di quanti si interrogano circa l’utilità di parlare ancora di “divieto di aiuti di Stato” e si chiedono se il fenomeno delle sovvenzioni possa dirsi ancora attuale o non debba ritenersi appartenere ad un passato ormai superato, in ragione dei forti limiti all’esercizio del potere politico discrezionale imposti agli Stati dalla Comunità.
Tale problema verrà affrontato in modo appropriato nel proseguo, per cui al momento attuale è sufficiente anticipare che, pur constatando la limitata discrezionalità residua, e pur consapevoli dei forti vincoli che costringono l’esercizio del potere discrezionale, si ritiene che tutt’ora sussista una discrezionalità residua, e che essa possa essere ancora utilizzata per porre in essere delle misure di intervento nel Mercato.
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erogazione e non si può prescindere dal considerarle, anche perché spesso sono proprio queste motivazioni che ne determinano la ammissibilità o che, addirittura, impediscono che tali misure si possano definire “aiuti di Stato”, pur in presenza di caratteristiche molto simili a quelle tipiche e connotative degli aiuti di Stato.
Prima di analizzare quali misure agevolative concesse dagli Stati debbano essere considerate non aiuti o aiuti ammissibili e quali, invece, costituiscono aiuti vietati perché incompatibili con il Mercato unico europeo, occorre, però, soffermarsi sulle caratteristiche tipiche e necessarie affinché una misura possa qualificarsi “aiuto di Stato”. In relazione ad esse, infatti, sarà possibile distinguere, nelle singole ipotesi, se veramente si tratti di un “aiuto di Stato”, ed insieme se e quando tale misura debba ricadere nel divieto di aiuti di Stato o nelle deroghe a tale divieto. Gli aiuti di Stato, infatti, sono vietati solo se provocano una distorsione della concorrenza, tale da incidere sugli scambi, e sono ammessi ove non producano questi effetti. Il trattamento differente riservato alle forme di aiuto non distorsive trova la sua ragione d’esser nel fatto che “non è negativo, per la concorrenza e per l’economia comunitaria in generale, l’aiuto dello Stato che tenda a colmare il gap strutturale delle proprie imprese o dei propri settori più deboli, per consentire loro di inserirsi sul mercato a parità di condizioni. Anzi è auspicabile. Di contro, gli aiuti non possono rappresentare una parte costante nella determinazione del reddito delle imprese che sono in condizioni di sfavore, perché altrimenti esse non troverebbero una ragione per collocarsi al giusto livello di competitività. In sintesi, dunque, l’aiuto che tende a
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rimuovere le disarmonie del mercato è ammissibile, ma deve essere limitato nel tempo”15.
D’altronde l’intervento dello Stato nell’economia è, talora, auspicato dalla stessa Comunità. Tra i compiti della Comunità europea è compreso, infatti, quello di promuovere “uno sviluppo armonioso dell’insieme della Comunità”. Per raggiungere questo obiettivo occorre eliminare (o almeno ridurre considerevolmente) i divari esistenti tra i vari livelli di sviluppo delle regioni. Tale compito è attribuito ai singoli Stati16, che dovranno porre in
essere delle scelte “redditizie”, ove per redditizietà di tali scelte si intende la loro idoneità a risollevare le regioni meno favorite, accentuandone lo sviluppo economico.
15 La su-riportata distinzione tra aiuti con effetti negativi per la
concorrenza ed aiuti di Stato che invece possono definirsi “neutri” e sono, quindi, raccomandabili, in ragione dei loro ulteriori effetti positivi per l’economia è di N. DE LUCA, Gli aiuti di Stato nel
trasporto aereo, Luiss ed., 2000pg. 55.
16 L’esistenza per la stessa Comunità di finalità ulteriori rispetto
alla creazione del Mercato unico europeo, quali la promozione dello “sviluppo armonioso ed equilibrato delle attività economiche”, di una “crescita sostenibile, non inflazionistica e che rispetti
l’ambiente” e della “coesione economica e sociale”, ha determinato
la permanenza di svariati poteri in capo agli Stati membri, in ragione del fatto che, come evidenziato da F.A. ROVERSI MONACO,
in Gli interventi pubblici in campo economico, in Diritto
Amministrativo, a cura di L. Mazzarolli, G. Pericu, A. Romano,
F.A. Roversi Monaco e F.G. Scoca, Bologna, 2005, pg. 78 sarebbe “errato ritenere che i vincoli posti a tutela di ‘un’economia di
mercato aperta e in libera concorrenza’ (art. 3° Trattato CE), che pure continua ad essere principio di fondamentale importanza dell’organizzazione comunitaria, siano sempre e comunque prevalenti rispetto ad altri interessi di rilievo pubblico”.
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4. La nozione comunitaria di “aiuto di