8. Le misure di aiuto erogate dagli Stati alle imprese possono assumere le forme più
8.1. Le sovvenzioni direttamente concesse alle imprese.
Tra le varie forme possibile di aiuto58 il metodo
57 Per un’accurata disamina di tale punto cfr.: H. CAROLI
CASAVOLA, Giustizia ed eguaglianza nella distribuzione dei benefici
pubblici, Milano, 2004, la quale voluta attentamente il problema,
attraverso una ricognizione dei tipi di intervento selettivo attuati dallo Stato, esaminando quindi tutti “quegli istituti positivi di
prestazioni pubbliche rivolte specificamente ad alcuni e non a tutti i soggetti giuridici”, al fine di “illustrare la varietà del fenomeno della selezione giuridica soggettiva dei beneficiari di provvidenze statali, e coglierne i caratteri utili a meglio definire l’oggetto di indagine”,
pg. 58 e ss..
58 Già nel 1990 lo studio sullo “Stato come dispensatore di beni”
(G. CORSO, Lo Stato come dispensatore di beni. Criteri di
distribuzione, tecniche giuridiche ed effetti, in Soc. dir., 1990, 1-2,
pg. 109 e ss.) contava, all’interno dell’ordinamento italiano, ben undici tecniche e modalità differenti di distribuzione. Il presupposto teorico dal quale prendeva le mosse Corso è che la funzione distributiva dello Stato moderno, nei settori in cui essa è esercitata, prende il posto del mercato. La sostituzione avviene di diritto, posto che nelle società moderne la norma dello Stato corregge almeno una parte della distribuzione che ordinariamente il libero mercato realizza, ed il diritto inizia a distinguere chi deve avere provvidenze dello Stato e chi non deve averne. A tale proposito l’Autore richiama, a sostegno del fatto che lo Stato, con
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più semplice attraverso cui uno Stato può favorire alcune sue imprese o incrementare dei settori produttivi, consiste nella diretta erogazione pecuniaria a favore di esse: sovvenzioni, contributi in conto capitale e contributi in conto interessi costituiscono i cosiddetti “aiuti economici statali” o “ausili finanziari pubblici” a favore di attività o di interi settori industriali per lo sviluppo di un mercato nazionale, o per la promozione di competitività con i mercati esteri. Chiaramente trattandosi di “aiuti”, di “misure a favore” di determinate imprese o gruppi di imprese dietro tali erogazioni vi sarà sempre un rapporto bilaterale (tra
le sue norme, si sostituisca al mercato, realizzando ciò che questo non era in grado di realizzare, N. BOBBIO, Dalla struttura alla
funzione, Milano, 1977, pg. 106, laddove scrive “nel passaggio
dallo stato di diritto allo stato amministrativo è cresciuta enormemente la funzione distributiva del diritto: a misura che la ripartizione delle risorse (e non soltanto di quelle economiche) è stata in gran parte sottratta al contrasto degli interessi privati ed è stata assunta dagli organi del potere pubblico”. Sulla funzione svolta dal diritto nella creazione e nella gestione del Mercato unico europeo cfr. G.GUARINO, Eurosistema. Analisi e prospettive,
Milano, 2006, pg. 21 e ss., il quale parte dall’esaminare le due teorie di gestione del Mercato, quella in cui il mercato da solo, con il suo libero funzionamento, risolve i problemi della convivenza ed assicura il benessere generale e quella secondo la quale, invece, occorre ricorrere all’utilizzo di vincoli giuridici per realizzare e mantenere il Mercato unico europeo, ed osserva come la scelta sia caduta sulla seconda alternativa, nonostante che “la
soluzione più coerente con il principio del mercato sarebbe stata invece la prima”. L’Autore sottolinea, infatti, come “il grande mercato comunitario, una volta realizzato in modo pieno, con la eliminazione di tutte le barriere e i diaframmi che ne avrebbero ostacolato il perfetto perfezionamento, avrebbe condotto, sempre secondo i principi, in modo fisiologico alla moneta unica. La moneta unica sarebbe venuta a coronamento e conclusione di un processo naturale e spontaneo”. Guarino, però, non manca di evidenziare le
svariate ragioni per le quali non era possibile affidarsi al solo mercato ma occorreva anche porre dei vincoli giuridici, i quali “nel modo in cui sono prospettati nel Rapporto, sarebbero stati tali
da non poter essere né erosi, né scavalcati dal mercato”.
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impresa beneficiaria e Stato erogante) la cui particolarità dipenderà dal fatto che in relazione ad esso si dovrà sicuramente escludere un rapporto di sinallagmaticità fra beneficio ed attività da svolgere o già svolta.
La principale forma di finanziamento diretto delle imprese è costituita, senza dubbio, dalle sovvenzioni, che sono espressamente rivolte a coprire un costo relativo all’attività. Caratteristica tipica di queste misure è, quindi, che si tratta di somme espressamente stanziate a favore di una certa impresa e la cui destinazione non è libera, “ma risulta vincolata come inerente anch’essa al perseguimento di quel interesse pubblico per cui l’attribuzione si rende necessaria”59. In pratica si tratta di attribuzioni che
vengono effettuate a favore di una certa impresa (o di alcune imprese o gruppi di imprese) in funzione del perseguimento di un interesse pubblico prestabilito, il quale potrà essere raggiunto solo se l’impiego di tali erogazioni pecuniarie venga effettuato nell’unico modo specificamente previsto e possibile60. Solitamente gli
59 H.CAROLI CASAVOLA, Giustizia ed eguaglianza nella distribuzione
dei benefici pubblici, op. cit., pg. 61.
60 Sulla necessaria destinazione dell’aiuto allo scopo prefissato
cfr. Tribunale di primo grado delle Comunità europee, sentenza 6 aprile 2006 sulla causa T-17/03, Schmitz-Gotha Fahrzeugwerke GmbH contro Commissione delle Comunità europee avente ad oggetto una domanda di annullamento della decisione della Commissione 30 ottobre 2002, 2003/194/CE relativa all’aiuto di Stato al quale la Germania ha dato esecuzione a favore di Schmitz-Gotha Fahrzeugwerke GmbH, nella quale viene precisato come seppure l’art. 87, paragrafi 2 e 3 del Trattato CE preveda la possibilità di una deroga per gli aiuti che ricadono nell’ambito del generale divieto di erogare aiuti di Stato, determinata dal fatto che, a giudizio della Commissione, alcune misure rivolte al salvataggio ed alla ristrutturazione delle imprese “possono
contribuire allo sviluppo di attività economiche, senza alterare le condizioni degli scambi tra Stati membri in misura contraria all’interesse comunitario” ove soddisfino certe condizioni generali,
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stanziamenti di questo tipo sono rivolti a coprire il costo relativo agli interessi su un mutuo (il cosiddetto contributo o concorso su interessi), o parte del costo totale dell’opera che l’impresa vuole realizzare (il cosiddetto contributo in conto capitale o contributo a fondo perduto), oppure una parte del credito richiesto ad alcuni istituti finanziari (il cosiddetto credito agevolato)61, o una quota delle spese di esercizio (la
cosiddetta sovvenzione di esercizio), o il totale delle perdite di esercizio.
Secondo l’accezione tecnica delle sovvenzioni l’elemento caratteristico di questa categoria di erogazioni è “un preciso presupposto economico di riferimento”62.
tra le quali sussiste la necessaria proporzionalità degli aiuti ai costi ed ai benefici della ristrutturazione. Tale proporzionalità si sostanzi nel fatto che “l’importo e l’intensità dell’aiuto devono
essere limitati al minimo strettamente necessario per consentire la ristrutturazione e devono essere commisurati ai benefici previsti a livello comunitario”. Nel caso di specie il Tribunale ha chiarito i
limiti delle misure di aiuti, tesi a fare sì che tali misure non producano effetti distorsivi, chiarendo come si debba “evitare che
l’aiuto venga erogato nella forma di un apporto di liquidità supplementari che potrebbero essere utilizzate per iniziative aggressive e perturbatrici del mercato, senza alcun rapporto con il processo di ristrutturazione”, evitare che tali aiuti vengano
utilizzati per finanziare nuovi investimenti non necessari ai fini della ristrutturazione o che finiscano per ridurre indebitamente gli oneri finanziari dell’impresa.
61 Sulla configurabilità del finanziamento agevolato come “forma
di sovvenzione”, cfr.: A. SANDULLI, Il procedimento, in Trattato di
diritto amministrativo a cura di S.CASSESE, II, parte gen., Milano,
2000, pg. 1145. Sull’agevolazione creditizia cfr.: S. CASSESE, I
costi del credito agevolato, in Stato ed economia. Scritti in ricordo di Donatella Serrani, Milano, 1984, pg. 547 e ss., laddove afferma
che “l’agevolazione creditizia non è altro che un surrogato dei finanziamenti pubblici che potrebbero essere conferiti tramite l’amministrazione”.
62 Tale definizione delle sovvenzioni si fa risalire a: M.S.GIANNINI,
Diritto amministrativo, II, Milano, 1986, ma è altresì condivisa, e
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Altra forma di erogazione diretta alle imprese si ha con gli indennizzi, che altro non sono se non un mezzo di porre rimedio alla perdita di valore economico dei beni posseduti che è derivata ad alcune imprese in seguito a calamità naturali o eventi di guerra. Talvolta gli indennizzi erogati dallo Stato in favore delle imprese assumono la funzione di rimborsare, almeno parzialmente, tali imprese dei costi connessi al ripristino dello status quo ante rispetto all’evento dannoso63, configurando quindi una sorta di
“sussidio” a favore di settori sfortunati64, per tale
riportata, da H. CAROLI CASAVOLA, Giustizia ed eguaglianza nella
distribuzione dei benefici pubblici, op. cit., pg. 61.
63 D.SERRANI, Lo Stato finanziatore, Milano, 1971, pg. 115 e M.S.
GIANNINI, Istituzioni di diritto amministrativo, Milano, 1981.
64 Le erogazioni a favore dei “settori sfortunati” non possono
essere erogati in modo arbitrario, posto che devono rispondere a specifiche finalità e dimostrarsi vere e proprie forme di attuazione di tali finalità; la giurisprudenza comunitaria ha, infatti, chiarito come per poter essere dichiarati compatibili con il mercato comune ai sensi dell’art. 87, n. 3, lett. c), CE, i progetti di aiuto alla ristrutturazione di un’impresa in difficoltà, ad esempio, devono essere connessi a dei piani di ristrutturazione mirante a ridurne o a riorientarne le attività (Corte di Giustizia 14 settembre
1994, cause riunite da C 278/92 a C 280/92, Spagna/Commissione, in Racc. pg. I-4103, punto 67; 22 marzo 2001, causa C-17/99, Francia/Commissione,in Racc. pg. I-2481,
punto 45) e l’aiuto in discussione deve dimostrare di essere strettamente necessario al ripristino della redditività del beneficiario, il che significa che esso deve non soltanto essere conforme all’obiettivo perseguito della ristrutturazione dell’impresa, ma anche essere proporzionato a tale obiettivo. La giurisprudenza ha poi precisato in cosa consista questa corrispondenza tra aiuto erogato e necessità delle imprese, precisando come ciò comporti necessariamente che il piano di ristrutturazione rispetti tre condizioni sostanziali: consenta di ripristinare l’efficienza economico-finanziaria dell’impresa beneficiaria entro un lasso di tempo ragionevole e sulla base di ipotesi realistiche, prevenga le indebite distorsioni della concorrenza e, in terzo luogo, che sia proporzionato ai costi ed ai benefici della ristrutturazione. La giurisprudenza comunitaria ha
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ragione gli indennizzi sono stati ricondotti, da autorevole dottrina, al principio di solidarietà, di cui costituirebbero una forma di applicazione65.
Lo Stato può incentivare determinate attività che ritiene meritevoli anche mediante una attribuzione finanziaria che venga effettuata in considerazione della valutazione positiva della attività svolta: i cosiddetti premi alle imprese, corrisposti in relazione a determinate valutazioni di opportunità di economia pubblica. Di solito tali forme di aiuto vengono sancite in generale, come misura minima, direttamente dalla legge e poi si vanno a concretizzare a favore di ciascuno mediante singoli atti amministrativi. Tipico esempio può essere quello del premio concesso per avere arato mediante macchinari moderni dei terreni: la legge sancisce il quantum spettante per ettaro, poi, mediante l’emanazione di singoli atti amministrativi, verrà liquidato il beneficio a favore di ciascuno dei beneficiari, in relazione al quantitativo di ettari arati da ciascuno, ed alla rispondenza ai presupposti di legge.
Ai contributi sopra menzionati si aggiungono quelli in favore dello svolgimento di determinate attività scientifiche, o di interesse culturale, artistico e via dicendo. Tali misure, non avendo un immediato riscontro economico, non verrebbero attuate in un’economia che si fondi solo sul libero mercato, ma poiché sono ritenute meritevoli,
chiarito, inoltre, come affinché un progetto di aiuto alla ristrutturazione sia dichiarato incompatibile dalla Commissione è sufficiente che esso non soddisfi una sola delle condizioni previste dalla normativa (Tribunale di Primo Grado 15 giugno 2005, causa
T-171/02, Regione autonoma della Sardegna/Commissione, in Racc. pg. II-0000, punto 128; Francia/Commissione, in Racc. pg. I-
2481, punti 49 e 50).
65 In tal senso cfr.: V.OTTAVIANO, Considerazioni sugli enti pubblici
strumentali, Padova, 1959, ora in Scritti giuridici, I, Milano, 1992,
pg. 329-398, ed A:SANDULLI, Il procedimento, op. cit., pg. 1150.
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vengono comunque supportate dallo Stato. Tra queste forme di erogazione sono comprese le borse di studio concesse per la realizzazione di ricerche, ed i vari contributi concessi per la redazione di lavori scientifici66.
Tutte le summenzionate misure sono forme di aiuto di Stato attuate in modo diretto, ovvero mediante sovvenzioni direttamente erogate dallo Stato in favore dei suoi destinatari ed hanno, pertanto, alcune
66 Su tale punto cfr.: M. ORLANDI, Gli aiuti di Stato alla ricerca e
allo sviluppo nella normativa CEE, in Rivista amministrativa della Repubblica italiana, 1993, il quale ha evidenziato come “la politica della concorrenza, da considerare strumentale ad “uno sviluppo armonioso delle attività economiche nell’insieme della Comunità”, deve “tener conto della necessità di incanalare le risorse verso le industrie che contribuiscono a migliorare la competitività europea”. In questo quadro va rilevato che sono state disposte specifiche deroghe all’applicazione dell’art. 85 del Trattato, attraverso il quale vengono vietate le pratiche concordate tra imprese, per favorire la cooperazione tra concorrenti nei settori che possono promuovere la ricerca e sviluppo, lo sfruttamento dei brevetti, le licenze di Know How. Pur avendo effetti restrittivi sulla concorrenza questi sistemi di cooperazione possono contribuire al progresso ed allo sviluppo economico della Comunità attraverso “lo sviluppo di nuovi prodotti e processi, e migliorare la competitività”. L’Autore evidenzia come
ciò dipenda dal fatto che il settore della ricerca è particolarmente delicato, in quanto spesso può costare molto e divenire produttivo dopo molti anni, ha, quindi, una serie di caratteristiche che ne rendono difficile (se non impossibile) l’attuazione da parte delle piccole e/o medie imprese. Proprio in funzione di queste considerazioni, sin dagli albori della civiltà, gli Stati hanno inteso accollarsi, almeno in parte i costi delle ricerche scientifiche. A tale riguardo l’Orlandi ricorda anche che il primo lontano intervento
finalizzato all’incentivazione di uno studio specifico che, avendo quale riferimento il calcolo automatico merita la qualificazione retrospettiva di ricerca scientifica e tecnologica, è individuabile in una determinazione adottata dalla città di Atene nel secolo V a.C.: il consesso civico deliberò lo stanziamento di dieci talenti per impegnare Erodono ad approfondire le possibili applicazioni dell’abaco, il rudimentale pallottoliere antesignano delle moderne macchine calcolatrici.
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caratteristiche comuni: sono tutte caratterizzate dal vincolo relativo all’attività come oggetto dell’ausilio e dal limite temporale all’erogazione stessa. La prima caratteristica non è altro che l’estrinsecazione dell’interesse pubblico in relazione alla quale una determinata attività si ritiene meritevole del sostegno finanziario, la seconda deriva sempre dalla funzione del finanziamento, posto che di frequente il fine pubblico che si vuole perseguire mediante l’erogazione non appartiene alla attività in quanto tale, ma all’attività stessa, se svolta in un determinato periodo storico.
8.2. Le forme indirette di agevolazione: