6. Lo “scontro” di civiltà: le due differenti prospettive di analisi, nazionale e comunitaria.
7.2. Sono differenti i “confini” delle diverse misure.
La nozione giuridica di “sovvenzione” elaborata dalla dottrina italiana è strutturata sugli scopi di interesse pubblico verso i quali è indirizzata la concessione delle singole sovvenzioni: in dipendenza del diverso “impiego” che il legislatore fa dell’atto di sovvenzione possono variare (e variano) sia il procedimento di formazione, sia la struttura, sia gli effetti giuridici secondari. Ciò che costituisce il criterio differenziale delle varie forme di sovvenzione è, pertanto, la funzione assegnata all’erogazione della sovvenzione, lo scopo che si è proposto il legislatore nell’istituirla. Chiaramente questa finalità si identifica nella volontà di arricchire il beneficiario, che è l’elemento unificatore delle varie fattispecie di sovvenzione. Gli altri effetti giuridici derivanti dall’atto di sovvenzione (quali sono, ad esempio, gli obblighi del beneficiario) non ne determinano la funzione, in quanto, in realtà, sia l’attribuzione patrimoniale gratuita, sia gli altri effetti giuridici sono semplicemente gli strumenti impiegati dalla pubblica amministrazione per raggiungere determinati scopi. Ne consegue che quando la dottrina parla dello “scopo” della sovvenzione si riferisce alla previsione normativa, allo scopo che il legislatore intendeva perseguire con l’erogazione di quella sovvenzione. La stessa nozione di “sovvenzione” è stata costruita sulla base dello scopo fondamentale di questi provvedimenti, al punto tale che la stessa strutturazione del provvedimento di
La Sovvenzione nel contesto nazionale e nel contesto europeo.
sovvenzione in base al solo scopo primario ha determinato l’impossibilità di formulare una vera e propria classificazione dei vari atti di sovvenzioni, riducendo l’opera di classificazione ad una semplice elencazione delle finalità per le quali le varie sovvenzioni vengono istituite. Le sovvenzioni si dividono principalmente in tre tipi: a) le sovvenzioni come strumento di intervento nell’economia dei privati; b) le sovvenzioni nel settore dei servizi pubblici ed in quello delle opere pubbliche e c) le sovvenzioni erogate per finalità varie, del tutto estranee alla programmazione economica161.
161 Circa le distinzioni tra i vari tipi di sovvenzione cfr.: L.
BENADUSI, Attività di finanziamento pubblico aspetti costituzionali e
amministrativi, in Riv. trim. dir. pubbl., 1966, pg. 890 e ss., il
quale evidenzia come la distinzione fra sovvenzioni-incentivo e sovvenzioni-di mero conferimento non sia così netta, in quanto vi sono alcune forme di sovvenzione relativamente alle quali non sempre è agevole identificare in quale gruppo collocarle. Le c.d. “sovvenzioni di attività”, infatti, sono erogazioni concesse in vista di attività da compiersi ad opera dei soggetti beneficiari, in quanto attraverso di esse lo Stato persegue il fine di incoraggiare l’attività istituzionale degli enti beneficiari, ma senza aver di mira obiettivi specifici e senza impegnare i destinatari alla attuazione di programmi determinati. Tali sovvenzioni si differenziano da quelle di mero conferimento perché ivi l’interesse pubblico non si esaurisce nell’appagamento del fabbisogno finanziario del destinatario, in quanto comincia a coinvolgere l’uso delle somme accordate (cioè l’attività incoraggiata) e, pertanto, comincia ad assumere una qualche individualità ed a limitare conseguentemente la libertà del privato nell’impiego delle somme percepite, imponendogli di destinarle ad un’attività, che però rileva pubblicisticamente solo per l’esserci e non anche per gli specifici risultati economico-produttivi, e si distinguono dalle sovvenzioni incentivo perché l’attività in questione viene solo genericamente considerata, e non vengono considerati anche i suoi specifici risultati. In pratica il soggetto sovvenzionato viene vincolato semplicemente a destinare le somme percepite all’attività sollecitata e – al massimo – alla “buona gestione” delle stesse (Sull’obbligo di “buona gestione” delle somme erogate dallo Stato a titolo di sovvenzione cfr.: F. MERUSI, Le direttive
La Sovvenzione nel contesto nazionale e nel contesto europeo.
A loro volta le sovvenzioni intese come strumento di intervento nell’economia dei privati162
non sono state considerate in modo unitario sotto il profilo finalistico, ma si è proceduto ad ulteriori specificazioni, in quanto la dottrina163 non ha creduto
lecito affermare che l’unica finalità delle sovvenzioni fosse quella di incoraggiare l’iniziativa economica privata164 ma ha creduto che ciascuna venisse erogata
al fine di raggiungere specifiche finalità concretamente individuate.
Le sovvenzioni come strumento di intervento nell’economia sono state, quindi, a loro volta divise in 1) sovvenzioni erogate al fine di far sorgere nuove iniziative imprenditoriali in una determinata zona o in
governative nei confronti degli enti di gestione, Milano, 1965, pg.
191 e ss.).
162 La sovvenzione è uno strumento di intervento dello Stato
nell’economia dei privati, che non è voluto di per sé stesso ma in vista del raggiungimento di certe finalità concrete.
163 G. PERICU, Le sovvenzioni come strumento di azione
amministrativa, op. cit., pg. 217 e ss.
164 In applicazione dell’art. 41 Cost. che considera l’iniziativa
economica privata uno dei cardini fondamentali della costituzione economica del paese si potrebbe giungere ad affermare l’esistenza di un dovere in capo allo Stato di concedere agevolazioni e sovvenzioni agi operatori, quando si riscontrino carenze nell’iniziativa economica privata, ma in realtà, come sottolineato da G. PERICU, Le sovvenzioni come strumento di azione
amministrativa, op. cit., pg. 217 e ss., anche se si ritiene che tutte
le sovvenzioni concesse come strumento di intervento dello Stato nell’economia “siano concesse per mantenere in vita uno dei
momenti fondamentali dell’organizzazione economica del paese, ciò non toglie che in realtà le singole sovvenzioni vengano accordate per il raggiungimento di finalità più concrete ed immediate”, che
non possono essere trascurate posto che “sono quest’ultimi scopi
che colorano di sé le singole sovvenzioni, imponendo una modificazione della loro struttura, per permettere così che si possa raggiungere il fine prefisso”.
La Sovvenzione nel contesto nazionale e nel contesto europeo.
un determinato settore produttivo165, 2) sovvenzioni
indirizzate a fare adottare nuove tecniche di produzione nell’industria, che vengono concesse a favore di imprese già in attività ed hanno solitamente l’effetto di portare beneficio a più soggetti (il soggetto sovvenzionato e gli eventuali fornitori di tale soggetto)166, 3) sovvenzioni volte a far adottare nuove
tecniche produttive nell’agricoltura e ad indirizzare questa attività verso particolari tipi di culture167, 4)
sovvenzioni indirizzate alla riduzione della disoccupazione in una determinata zona o in un certo settore produttivo168, 5) sovvenzioni indirizzate ad
alleviare situazioni di crisi di determinati settori
165 Che sono tutte quelle forme di sovvenzione erogate al fine di
consentire il sorgere di nuove imprese industriali e agricole sia in zone sottosviluppate, sia in settori produttivi, nei quali l’iniziativa economica privata risulta carente ed il cui scopo è trasferire su tutta la collettività i costi iniziali dell’impianto di una nuova attività imprenditoriale (rendendo preferibile una scelta rispetto alle altre). Tali forme di sovvenzione hanno un effetto compensativo: in quanto consentono che l’impresa incentivata si trovi in una posizione di eguaglianza rispetto alle imprese che incontrano minori difficoltà e la forma più adatta per tali sovvenzioni è il contributo di interessi, in ragione del suo carattere anche di stimolo: allevia i costi iniziali ma contemporaneamente induce l’imprenditore a fare sì che l’impresa rimanga produttiva, in ragione del fatto che lo obbliga alla restituzione del capitale ottenuto in prestito.
166 Anzi talora si ha un vero e proprio trasferimento del beneficio
economico dal diretto beneficiario ad altri soggetti.
167 Vengono solitamente concesse nella forma del contributo a
fondo perduto e del contributo di interessi.
168 Servono a creare nuovi posti di lavoro, ed hanno, quindi, come
fine principale quello dell’assorbimento della mano d’opera (che è in primo piano): tale tipo di sovvenzione ha l’effetto soltanto di alleviare temporaneamente il male. A lunga scadenza un simile atteggiamento può essere anche dannoso.(di solito l’ammontare del contributo viene ragguagliato al numero dei nuovi posti di lavoro creati).
La Sovvenzione nel contesto nazionale e nel contesto europeo.
produttivi169, 6) sovvenzioni accordate alle
esportazioni170, 7) sovvenzioni concesse per fare
diminuire i prezzi e conseguentemente fare aumentare il consumo di un determinato bene171 ed, infine, 8)
sovvenzioni accordate allo scopo di coordinare tra loro, ed indirizzare verso particolari obiettivi, certe determinate attività produttive.
Come già sottolineato in precedenza, le sovvenzioni, però, non si limitano ad essere degli strumenti di incentivazione economica, ma vengono utilizzate anche come forma di intervento indiretto
169 Questo tipo di sovvenzione non tende a mutare l’attività
incentivata, ma si propone soltanto di agevolare alcune imprese che si trovano in una situazione di crisi determinata dai più svariati fattori, ed è impiegato al fine di ripartire su tutta la collettività le diminuzioni di reddito verificatesi nella produzione di determinati beni in dipendenza di certe scelte fondamentali di politica economica: si trasferisce parte del danno, che dovrebbe sopportare l’impresa incentivata, allo Stato e nello stesso tempo si tenta di far partecipe anche il destinatario della sovvenzione dei vantaggi derivanti dalla nuova svolta economica del paese. Tipico esempio di queste forme di intervento dello Stato nell’economia sono le ipotesi di apertura dei mercati e di ingresso di prodotti a costo notevolmente inferiore: in questi casi è frequente che si tenti di alleviare il disagio nella produzione con la concessione di sovvenzione. Si tratta di soluzione di per se stessa transitoria. In realtà, infatti, si vuole un’effettiva trasformazione nella produzione di quel determinato bene; e con la sovvenzione si cerca soltanto di rendere sopportabili gli oneri inevitabilmente connessi a simili modificazioni.
170 E’ un classico strumento protezionistico, che può presentarsi
talora anche come un semplice “effetto riflesso” della concessione di aiuti rivolti in via immediata al raggiungimento di altri fini. In realtà attualmente ogni forma di protezionismo è vietata dalla Comunità europea e pertanto tutte le misure di sovvenzione che in modo diretto o indiretto produrranno effetti simili saranno oggetto di censura da parte della Commissione.
171 E’ un beneficio al produttore che dovrebbe trasferirsi sul
prezzo del bene (anziché risolversi in un aumento di reddito dell’impresa produttrice) e comporta che si instauri un certo controllo sui prezzi al consumo.
La Sovvenzione nel contesto nazionale e nel contesto europeo.
nell’economia, ad esempio quando vengono accordate al settore dei servizi pubblici ed in quello delle opere pubbliche, al fine specifico di: 1) consentire ai soggetti esercenti pubblici servizi di sopportare gli oneri derivanti dall’esercizio del servizio stesso172, 2)
consentire l’istituzione di nuovi servizi pubblici o per ammodernare quelli esistenti173 e 3) rendere possibile
la costruzione e la manutenzione di opere pubbliche. Alle finalità di programmazione economica
172 Vengono concesse ove il servizio pubblico debba essere reso a
prezzi inferiori rispetto ai suoi costi (il prezzo è un “prezzo politico”): in tali ipotesi la “mano pubblica” si accolla parte dei costi (al fine di rendere il servizio comunque remunerativo) mediante il sovvenzionamento. Queste forme di sovvenzionamento hanno, secondo G.PERICU, Le sovvenzioni come
strumento di azione amministrativa, op. cit., pg. 248 e ss., la
funzione di rendere possibile l’espletamento del servizio senza che si debba ricorrere alla assunzione da parte dello Stato di tale attività, posto che “la concessione di aiuti in casi simili
rappresenta un mezzo estremamente duttile sia per consentire il funzionamento del servizio, sia per permettere che l’esercizio resti in mani non statali, evitando in tal modo gli svantaggi normalmente connessi ad una tale gestione” e sono state
denominate anche “sovvenzioni come modo di gestione amministrativa” (terminologia utilizzata da SEELDRAYERS,
Considérations sur la subvention, pg. 341 e ss.; CRABBE, La
Journée administrative de Maestricht, pg. 283 e ss.). A tale
riguardo l’IPSEN, Offentliche Subventionierung Privater, …, pg. 48
indica come uno dei possibili scopi delle sovvenzioni quello di evitare la statalizzazione.
173 In queste ipotesi di sovvenzioni la copertura dei costi non è la
loro finalità principale, può essere considerata come una finalità riflessa; questo tipo di sovvenzioni, secondo G. PERICU, Le
sovvenzioni come strumento di azione amministrativa, op. cit., pg.
250, vengono spesso impiegate “come mezzo di gestione
amministrativa ed, in certi casi, consentono il permanere in mani non statali del servizio ed hanno, quindi, l’effetto di evitare la statalizzazione di quella attività” (per tali ragione sono molto
simili alle sovvenzioni concesse per alleviare gli oneri del servizio pubblico, anche se diversa è la destinazione immediata del beneficio).
La Sovvenzione nel contesto nazionale e nel contesto europeo.
e di intervento indiretto nell’economia si aggiungono una serie di finalità ulteriori di vario tipo per le quali lo Stato accorda delle sovvenzioni, tra queste forme ulteriori di sovvenzione vi sono quelle: 1) erogate sotto forma di borse di studio a studenti e neo-laureati174, 2)
accordate al fine di consentire lo svolgersi della ricerca scientifica175, 3) concesse al fine di risarcire i danni
prodotti da eventi anormali e non prevedibili176 ed,
infine, 4) rivolte ad agevolare lo sviluppo dell’edilizia a carattere economico e popolare177.
In ambito comunitario i suddetti raggruppamenti non rilevano: non interessa se le sovvenzioni siano accordate per un certo scopo piuttosto che per un altro, non rilevano le modalità di erogazione, né ha alcuna importanza che le finalità originariamente perseguite siano state effettivamente raggiunte o meno, posto che gli unici elementi che vengono esaminati in ambito comunitario sono gli effetti economici che nel mercato comune ogni singola misura è idonea a determinare.
L’ultimo “gruppo di sovvenzioni” esaminato rende evidente il divario che sussiste negli
174 Erogate al fine di rendere effettivo il diritto dei capaci e
meritevoli a raggiungere i gradi più alti degli studi (normalmente attribuite attraverso una vera e propria procedura concorsuale),
175 Sono normalmente accompagnate alla concessione del
contributo la stipulazione di una convenzione nella quale si stabiliscono i diversi tempi della ricerca e gli obblighi particolari cui soggiacciono i partecipanti
176 Sono gli aiuti accordati a favore di zone danneggiate da
alluvioni o da altri avvenimenti eccezionali, inquadrandole nei compiti di sicurezza sociale caratteristici dello Stato moderno, che vengono concessi al fine di ripartire su tutta la collettività l’onere economico che ha colpito quella popolazione.
177 Il loro fine non è solo l’incremento di una determinata attività
industriale, ma la costruzione di alloggi per coloro che non sono ancora proprietari di un’abitazione. La finalità principale di queste forme di sovvenzione è quella di garantire ad ogni cittadino una casa adatta ai propri bisogni.
La Sovvenzione nel contesto nazionale e nel contesto europeo.
stessi “confini” tra ciò che la dottrina italiana ha definito “sovvenzioni” e ciò che la normativa comunitaria intende quando si riferisce agli “aiuti di Stato”. Difatti mentre le sovvenzioni utilizzate come mezzo di incentivazione e di intervento nell’economia sono idonee a produrre effetti distorsivi della concorrenza e, pertanto, coincidono con gli aiuti di Stato vietati dall’art. 87 del Trattato, le forme di sovvenzione che si concretizzano in aiuti ai soggetti in posizione di bisogno (studenti in condizioni non agiate, persone colpite da calamità naturali e via dicendo), pur essendo concesse dallo Stato o mediante risorse statali, non sono in grado di arrecare un vantaggio economico ad un’impresa, né hanno carattere specifico, né sono in grado di incidere sugli scambi intracomunitari.
L’interesse della Comunità è rivolto esclusivamente a favore della concorrenza e trova la sua ragion d’essere in funzione della realizzazione del Mercato unico, che è lo scopo primario della Comunità, ed è a sua volta funzionale alla realizzazione di altre finalità. La politica della concorrenza perseguita dalla Comunità europea è, quindi, finalizzata al raggiungimento di un Mercato unico, per ottenere il quale occorre che le imprese si trovino in condizioni il più possibile omogenee tra loro: per tale ragione l’interesse della Comunità contrasta con l’erogazione di tutti quegli aiuti di Stato che abbiano un effetto distorsivo della concorrenza, alterandone gli equilibri ed impedendo la realizzazione del mercato comune.
Il presupposto dell’analisi delle sovvenzioni non corrisponde, quindi, a quello degli aiuti di Stato rilevanti in sede comunitaria e ciò condiziona anche i “confini” dei due concetti: mentre la nozione di “sovvenzione” comprende una serie di atti giuridici variamente finalizzati, che comportano
La Sovvenzione nel contesto nazionale e nel contesto europeo.
l’erogazione di una somma di denaro o di un beneficio economicamente valutabile a favore di un soggetto senza obbligo di restituzione, la nozione di aiuto di Stato è in un certo senso più ridotta, perché considera solo quelle misure che abbiano l’effetto di alterare gli equilibri del mercato concorrenziale, ed in un altro senso più ampia, perché assorbe anche una serie di atti differenti dalle sovvenzioni ma che in vario modo hanno lo stesso effetto distorsivo della concorrenza. La nozione di “aiuto di Stato” comprende, ad esempio, anche alcune forme di agevolazione o esenzione fiscale a favore di imprese o produzioni, e alcuni atti normativi o provvedimentali di intervento nell’economia (tipico esempio può essere la legge meramente condizionatrice in senso favorevole dell’attività dei privati) che non rientrano nel concetto di “sovvenzione” tradizionalmente inteso.