inseriscono nella prospettiva del diritto pubblico, si giunge a considerarlo, nell’insieme dei beni che lo compongono, appartenente alla collettività organizzata. Di conseguenza, secondo una giurisprudenza risalente e consolidatasi nel tempo, qualora un bene collettivo venga leso, l’azione finalizzata a ristorare la collettività non può che rispondere ad una finalità pubblicistica. Ciò considerato, la tutela del bene ambientale è stata tradizionalmente sistemata dalla giurisprudenza tra gli interessi diffusi, le cui caratteristiche vengono di seguito analizzate78.
Per interessi diffusi si intendono quelli che, non appuntandosi in capo a soggetti ben determinati o individuabili, appartengono alla massa indistinta dei consociati; si dice che siano adespoti, attesa la mancanza di titolarità di una posizione differenziata da parte di taluno rispetto alla collettività complessivamente intesa. In altre parole, non sono suscettibili di appropriazione esclusiva ma sono indistintamente riferibili ad ogni cittadino. L’interesse ambientale, nello specifico, ben si attaglia a questa impostazione: esso appartiene ad un insieme i cui membri sono indeterminati a priori ma sono comunque considerabili in una specifica dimensione attinente ad uno status o ad una qualificazione (fruitori dell’ambiente, nel caso di specie).
La protezione processuale del danno diffuso, che è tale da minacciare un numero indeterminato di persone non individuabili a priori, viene garantita attraverso un soggetto organizzato, cosiddetto esponenziale, grazie al quale gli interessi in questione si soggettivizzano, assumendo la denominazione di collettivi79. Rispetto a questi ultimi,
dunque si è in presenza di un interesse che riguarda in modo comune ed omogeneo più soggetti, tutelabile però solo attraverso la mediazione di un soggetto collettivo. Sebbene l’interesse collettivo in senso proprio sia teoricamente profilato come interesse “di ciascuno e di tutti”80, la dimensione individuale dell’interesse viene oscurata per il fatto che il diritto
di azione è riservato al soggetto organizzato. Le cause della progressiva necessità di tutelare tali interessi sono svariate e si collocano nella generale crisi del modello liberale della rappresentanza politica, che ha condotto ad una sempre maggiore partecipazione dei singoli al governo della cosa pubblica. Ma si collocano inoltre nello sviluppo tumultuoso della civiltà industriale e nella degenerazione del sistema capitalistico, nel mutare dei rapporti di consumo, dei modelli relazionali e delle legittime aspettative in materia di diritti di cittadinanza. Questi elementi hanno spesso determinato conseguenze in senso negativo
78 Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, decisione 19 ottobre 1979, n. 24, in Foro italiano, 1980, 103, III, p. 3. 79 DELL’ANNO P., PICOZZA E., Op. cit., p. 414-419.
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sulla sfera sociale nonché individuale del cittadino, consentendo, negli ordinamenti contemporanei, la proliferazione di interessi di settore e di pretese riconducibili a gruppi di appartenenza più o meno eterogenei. Si ritiene che gli interessi collettivi non siano altro che l’emersione di determinati bisogni della collettività. Oltre al già considerato interesse alla salubrità dell’ambiente, ne sono esemplificazioni concrete anche il diritto alla concorrenza e al mercato e quello ambientale81.
Pur avendo evidenziato le differenze tra le due categorie, si vuole precisare che “nella giurisprudenza più recente non si distingue in modo netto tra interessi diffusi ed interessi collettivi, in quanto per l’accesso alla tutela giurisdizionale si reputa necessario che gli interessi diffusi assurgano al rango di veri e propri interessi collettivi”82. Evolvendosi, il
sistema ha proteso sempre di più verso la rilevanza giuridica degli interessi diffusi solo in quanto rivestano contemporaneamente la qualifica di collettivi oppure di individuali omogenei. Proprio il considerato diritto all’ambiente rappresenta un esempio di figura nata come interesse pubblico diffuso e collettivo per poi via via assurgere a vero e proprio diritto soggettivo a rilevanza costituzionale, all’interno del sistema dei valori sociali.
Per via dell’inserimento del bene-ambiente pubblicistico tra gli interessi diffusi che necessitano di un ente esponenziale che si erga a loro protettore, si comprende il ruolo emergente delle associazioni di protezione ambientale, che si sono affermate a livello nazionale e mondiale con il fine di prendersi carico dei nuovi interessi della collettività. Dapprima ai margini del riconoscimento giuridico, le associazioni sono state, a partire dagli anni ’7083, legittimate a fornire un riconoscimento sul piano processuale all’interesse diffuso
all’ambiente84.
Una parziale istituzionalizzazione delle associazioni ambientaliste, non senza difficoltà85, è andata poi delineandosi in modo peculiare con la legge n. 349 del 1986. La
nuova normativa, nell’istituire il Ministero dell’ambiente, vi conferiva, tra gli altri, il compito di proteggere le condizioni ambientali quali interessi fondamentali della collettività. E per
81 Si vedano tra i tanti: DAVALLI P.P., Dall’interesse diffuso all’interesse collettivo, in Diritti ed interessi nel sistema
amministrativo del terzo millennio (a cura di CAVALLO B.), Torino, Giappichelli Editore, 2002, p. 194 ss.;
FERRARA R., Gli interessi superindividuali fra procedimento ammnistrativo e processo: problemi e orientamenti, in Diritto
processuale amministrativo, 1984, I. p. 48 ss.
82 SACCHI M., Nuova class action: tra tutela dei diritti soggettivi omogenei ed interessi a valenza collettiva, 19 novembre 2012, in www.altalex.com, cit., p. 7.
83 Significativamente in parallelo al riconoscimento della capacità processuale delle organizzazioni sindacali con la l. n. 300/1970.
84 Non senza passare da un primo diniego da parte della Cassazione e del giudice amministrativo. La decisione fondamentale che ha segnato il passaggio dal diniego di legittimazione a ricorrere ad una svolta in senso più marcatamente positivo è quella del Consiglio di Stato n. 24 del 1979, che a sua volta si riconnetteva alla storica decisione del medesimo organo del 1973, con cui fu ammessa la legittimazione a ricorrere da parte dell’associazione ambientalista Italia Nostra84. Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, decisione 19 ottobre 1979, n. 24, in Foro italiano, 1980, 103, III, p. 3; Consiglio di Stato, Sezione V, decisione 9 marzo 1973, n. 253, in Foro italiano, 1974, 97, p. 33-39.
85 Dottrina e giurisprudenza hanno infiammato un ampio dibattito in merito all’effettiva legittimazione delle associazioni a ricorrere per la tutela degli interessi superindividuali; il problema era quello di portare a livello processuale interessi riferibili simultaneamente a più soggetti. Inizialmente si sosteneva che gli interessi superindividuali non fossero ascrivibili all’ente collettivo poiché mancante quindi di legittimazione. BOCCONE G., Responsabilità e risarcimento per danno ambientale, Santarcangelo di Romagna, Maggioli, 2006,
passim; CONSOLO C., Class actions fuori dagli USA? Un'indagine preliminare sul versante della tutela dei crediti di massa: funzione sostanziale e struttura processuale minima, in Rivista di diritto civile, 1993, 39, I, p. 609-661;
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mezzo del combinato disposto tra gli artt. 13 e 18, comma 5, si riconosceva ai soggetti titolari di un interesse metaindividuale uno speciale titolo di legittimazione processuale in caso di lesione del bene-ambiente ad opera del provvedimento adottato all’esito del processo amministrativo86.
La legittimazione a tal fine spettava ex lege, secondo l’art. 18, a quelle associazioni di protezione ambientale individuate sulla base di alcuni parametri indicati nell’art. 13: il carattere nazionale ovvero la presenza in almeno cinque regioni, il fine istituzionale perseguito e la struttura organizzativa. I soggetti individuati dal ministro dell’ambiente in virtù di tali requisiti potevano dunque intervenire nei giudizi per danno ambientale e ricorrere in sede di giurisdizione amministrativa per l’annullamento degli atti illegittimi87.
9. La tutela ambientale tra Stato e Regioni dopo la legge costituzionale n. 3 del 2001