Il diritto di circolare e soggiornare liberamente nell’UE: da Werner a Pusa

La necessità – su cui ci siamo soffermati al paragrafo 3.3 – di un “elemento economico” affinché sia invocabile il diritto di stabi- limento chiaramente costituisce un limite alla tutela delle forme di mobilità intracomunitaria che ne sono prive. In effetti, il cittadino di uno Stato membro che si rechi in un altro Stato membro senza ivi svolgere alcuna attività economica non può invocare la tutela del diritto di stabilimento.

Una forma di tutela comunitaria – diversa dal diritto di stabili- mento – per quelle ipotesi di mobilità intra-europea nelle quali non si rinviene la presenza di un “elemento economico” è stata tuttavia prevista nel Trattato di Maastricht.

Tale trattato, entrato in vigore il 1° novembre del 1993, ha in- trodotto, in quelli che ora sono gli articoli 20 e 21 del TFUE, la cittadinanza dell’Unione ed il diritto di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri.

In particolare, l’art. 21, primo comma, del TFUE attribuisce ai cittadini dell’Unione il diritto “(…) di circolare e di soggiornare li-

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IntegrazIone negatIva e fIscalItà dIretta

ni e le condizioni previste dai trattati e dalle disposizioni adottate in applicazione degli stessi”.

Oggi, quindi, i cittadini dell’Unione godono, in linea gene- rale, del diritto di spostarsi e liberamente soggiornare all’interno dell’Unione europea.

Ciò che differenzia tale libertà di muoversi liberamente in ambito europeo dall’esercizio del diritto di stabilimento previsto dall’art. 49 è la circostanza che se, in base a tale proposizione nor- mativa, la permanenza/circolazione all’interno di uno o più Stati membri diversi da quello d’origine deve essere caratterizzata dalla presenza di quello che abbiamo definito come “elemento econo- mico”, l’esercizio del diritto di spostarsi e liberamente soggiornare all’interno dell’Unione ne è, invece, privo.

La decisione resa dalla Corte di giustizia nel caso Pusa104 _rap-

presenta la prova tangibile del salto di qualità compiuto dal diritto comunitario rispetto all’assetto esistente all’epoca nella quale era sorto il caso Werner”.

Il signor Pusa, cittadino di nazionalità finlandese, si era trasferito in Spagna senza ivi avviare alcuna attività economica. La sua pensio- ne d’invalidità gli veniva accreditata su un conto acceso presso una banca finlandese. Al fine di garantire il recupero di un debito, siffatta pensione era sottoposta a pignoramento. Alla luce delle disposizioni della convenzione contro la doppia imposizione tra Finlandia e Spa- gna, il contribuente era soggetto all’imposta sul reddito in tale ultimo Stato e non era assoggettato ad alcuna ritenuta alla fonte in Finlandia. In applicazione delle leggi vigenti in Finlandia, la quota pignorabile della pensione avrebbe dovuto essere calcolata al netto della ritenuta applicata alla fonte; tuttavia, poiché – per il motivo spiegato – alla pensione in questione non era applicata alcuna ritenuta in Finlandia, la quota pignorabile veniva calcolata sull’importo lordo erogatogli (in altre parole, non veniva presa in considerazione l’imposta prele- vata in Spagna). Ne derivava che la quota di pensione pignorata in Finlandia era superiore a quella che sarebbe stata pignorata ove tale pensione fosse stata assoggettata a ritenuta alla fonte in Finlandia, ovvero qualora – ai fini del calcolo dell’importo pignorabile – fossero prese in considerazione le imposte pagate in Spagna.

Il ricorrente lamentava quindi la violazione della libertà di cir- colazione e soggiorno garantita ai cittadini dell’Unione.

La Corte di giustizia, per quanto d’interesse ai nostri fini, ha rilevato che il diverso trattamento riservato al contribuente per ef-

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glI strumentI dI base dell’IntegrazIone comunItarIa

fetto del suo trasferimento aveva per “(…) conseguenza certa ed

inevitabile di far subire a quest’ultimo uno svantaggio per il fatto di aver esercitato il suo diritto, garantitogli dall’art.  18 CE (oggi

21 del TFUE), di circolare e di soggiornare liberamente negli Stati

membri”105_.

Come si può notare, la Corte ha ritenuto che la normativa fin- landese fosse contraria al diritto comunitario. Paragonando tale sentenza a quella pronunciata nel caso Werner –  in cui mutatis

mutandis il ricorrente aveva prospettato la medesima situazione

– si vede come con l’entrata in vigore del Trattato di Maastricht, ai cittadini dell’Unione è stato riconosciuto il diritto di circolare e sog- giornare liberamente negli Stati membri; è quindi in ragione di tale diritto – piuttosto che sulla base del diritto di stabilimento – che la Corte ha dichiarato l’incompatibilità della normativa finlandese con il diritto comunitario.

Ove, infatti, la Corte avesse dovuto decidere il caso prima dell’entrata in vigore del Trattato di Maastricht, il signor Pusa, al pari del signor Werner, non avrebbe ricevuto alcuna tutela connessa alla libertà comunitaria in questione.

Peraltro, dall’analisi della giurisprudenza comunitaria sembre- rebbe emergere che la Corte di Giustizia consideri il diritto di cir- colare e liberamente soggiornare nel territorio degli Stati membri riconosciuto ai cittadini dell’UE alla stregua di una “nuova” libertà fondamentale.

Nel caso Turpeinen106_{, la Corte di giustizia ha posto l’accento}

sul fatto che “(…) lo status di cittadino dell’Unione è destinato ad

essere lo status fondamentale dei cittadini degli Stati membri (…)”

ed esso “(…) consente a chi tra di essi si trovi nella medesima si-

tuazione di ottenere, indipendentemente dalla cittadinanza e fatte salve le eccezioni a tal riguardo espressamente previste, il medesi- mo trattamento giuridico (v., segnatamente, sentenze 20 settembre 2001, causa C-184/99, Grzelczyk, Racc. pag. I-6193, punto 31, e 29 aprile 2004, causa C-224/02, Pusa, Racc. pag. I-5763, punto 16)”107_.

Ed ancora, nel caso Baumbast108_{, la Corte ha anche espressa-}

mente chiarito che la disposizione che riconosce ai cittadini comu- nitari il diritto di circolare e soggiornare liberamente nel territorio dell’Unione, essendo chiara e precisa, ha effetto diretto e può per-

105 _{Pusa, § 31} 106 _{Causa C-520/04.} 107 _{Turpeinen, § 18.} 108 _{Causa C-413/99.}

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tanto essere invocata davanti ai giudici nazionali che sono tenuti ad applicarla:

“Per quanto attiene, in particolare, al diritto di soggiorno sul

territorio degli Stati membri sancito dall’art. 18, n. 1, CE, si deve ri- levare che tale diritto è riconosciuto direttamente ad ogni cittadino dell’Unione da una disposizione chiara e precisa del Trattato. Per effetto del solo status di cittadino di uno Stato membro, e quindi di cittadino dell’Unione, il sig. Baumbast può quindi legittimamente invocare l’art. 18, n. 1, CE”109_.

L’autonoma rilevanza, in termini di libertà fondamentale, del diritto di circolare e soggiornare negli Stati membri attribuita ai cit- tadini comunitari sembra peraltro confermata anche dall’Avvocato generale Kokott che, al paragrafo 67 delle conclusioni rese nel caso

N110 _{si è espressa in termini ancora più espliciti qualificando la li-}

bera circolazione dei cittadini comunitari come una libertà fonda- mentale:

“Dalla citata giurisprudenza emerge inoltre che l’art. 18 CE

non riguarda soltanto limitazioni del diritto di emigrazione, im- migrazione e soggiorno in senso stretto, come sostiene il governo tedesco. La libertà di circolazione dei cittadini dell’Unione costitu- isce invece una libertà fondamentale che deve essere interpretata in senso ampio. L’art.  18 CE sarebbe privato della sua efficacia pratica se avesse soltanto questo limitato ambito di applicazione, e non riguardasse altre norme che possono ostacolare la libera circolazione”.

4.3.6 La libera prestazione di servizi: libertà di prestare e