nell’ordinamento comunitario prima della
deregulation
.Il settore dei trasporti è uno dei settori nei quali la Comunità ha istituito una politica comune al fine di perseguire gli obiettivi del Trattato istitutivo della CEE (art. 3, lett. e)). Nel più ampio contesto delle azioni intraprese dagli organi comunitari al fine di applicare le regole sulla concorrenza al settore del trasporto aereo si inserisce l’apertura al mercato dei servizi di assistenza a terra.
(294) Sui servizi di assistenza aeroportuale a terra prima della liberalizzazione v. VALBUSA S., Handling
aeroportuale e regolamenti C.E.E., in Diritto dei Trasporti, I, 1992; GIRARDI P.,COLETTA C., Assistenza aeroportuale e libero mercato: evoluzione della normativa di diritto comunitario e di diritto interno, in Diritto del commercio internazionale, fasc. 3, 1995, p. 581 ss.; QUERCI F.A., Impresa aeroportuale e servizio di handling, in Turco Bulgherini E. (a cura di), Studi in onore di Antonio Lefebvre d’Ovidio, Tomo II, Milano, Giuffrè, 1995, p. 951 ss.; PETIT LAVALL
M.V., La liberalización del trasporte aéreo en la Comunidad Europea: Los servicios de asistencia en tierra (handling), in Revista general de derecho, n. 639, 1997; NICOLETTI A.,L’organizzazione del gestore aeroportuale italiano nell’ambito dell’attuale legislazione comunitaria e nazionale, in Silingardi G., Antonini A., Franchi B., Bonanome F. (a cura di), Il nuovo ruolo dell’aeroporto, Milano, Giuffrè, 1995, p. 123 ss.; PETIT LAVALL M.V., La liberalización de los servicios de asistencia en tierra en los aeropuerto de la comunidad europea, in Aa.Vv., Estudios Jurídicos – En homenaje al profesor Vidal Guitarte, Vol. II, Diputación de Castellón, 1999, p. 751 ss.
Il settore dell’handling fu per la prima volta oggetto di esame della Commissione nella Decisione n. 85/121/CEE del 23 gennaio 1985 nel caso denominato Olympic Airways. In tale atto comunitario, la Commissione dichiara che i servizi di assistenza a terra sono soggetti alle norme di cui agli artt. 85 e 86 del Trattato (295). Nonostante tale
asserzione, nella maggior parte degli aeroporti comunitari, tali servizi venivano espletati in regime di monopolio o di duopolio.
Un primo blando correttivo a tale realtà fu assunto con l’emanazione da parte del Consiglio del Regolamento n. 3976/87 del 14 dicembre 1987 relativo all’applicazione dell’articolo 85, paragrafo 3 del trattato a talune categorie di accordi e pratiche concordate nel settore dei trasporti aerei. L’obiettivo perseguito con tale atto comunitario era quello di aprire gradualmente alla concorrenza il settore dei trasporti aerei in modo da consentire allo stesso di adeguarvisi progressivamente. Per tale ragione la Commissione è stata autorizzata a dichiarare mediante regolamento che l’art. 85, par. 1, non si applica a talune categorie di accordi tra imprese, decisioni di associazioni tra imprese e pratiche concordate che perseguano (tra le altre) una delle seguenti finalità: i) l’assistenza a terra negli aeroporti, tecnica e operativa, quale il push-back, il rifornimento di carburante, la pulizia e la sicurezza degli aeromobili; ii) la gestione di passeggeri, posta, merci e bagagli negli aeroporti; iii) i servizi per la fornitura del ristoro a bordo (296).
(295) Ove si legge al punto 5.1. che «Il regolamento n. 17 si applica ai servizi di cui trattasi in quanto
non fanno parte del mercato dei trasporti ai sensi del regolamento n. 141 del Consiglio, del 26 novembre 1962, relativo alla non applicazione del regolamento n. 17 del Consiglio al settore dei trasporti. Il regolamento n. 17 si applica nel settore dei trasporti a tutte le pratiche in contrasto con le regole di concorrenza ai sensi degli articoli 85 e 86, salvo che tale applicazione sia stata esclusa dal regolamento n. 141. Il regolamento n. 141 esenta dall’applicazione del regolamento n. 17 unicamente determinate pratiche sia pure in contrasto con le regole di concorrenza, che riguardano i servizi veri e propri di trasporto aereo, come si può dedurre dal terzo considerando del regolamento n. 141, il quale stabilisce che “gli aspetti peculiari dei trasporti giustificano la non applicazione del regolamento n. 17 soltanto per quanto riguarda accordi, decisioni e pratiche concordate concernenti direttamente la prestazione del servizio di trasporto”. Pertanto il regolamento n. 141 si applica solamente a determinati accordi, decisioni e pratiche concordate e, per analogia, a pratiche in contrasto con le regole della concorrenza ai sensi dell’articolo 86, relative alla prestazione del servizio di trasporto vero e proprio. I servizi di movimentazione in quanto tali non sono un servizio di trasporto e ad essi si applica pertanto il regolamento n. 17».
(296) A quelle citate si aggiungono: i) la programmazione in comune ed il coordinamento delle
capacità da offrire sui servizi aerei di linea, nella misura in cui ciò contribuisca a distribuire i servizi nelle ore e nei periodi meno intensi e sulle rotte meno frequentate, e sempre che ciascun contraente possa ritirarsi senza penalità da tali accordi, decisioni o pratiche concordate, e non si richieda un preavviso di più di tre mesi dalla propria intenzione di non partecipare a tale programmazione in comune e coordinamento per le prossime stagioni; ii) la spartizione degli introiti derivanti dai servizi aerei di linea, fintanto che il versamento non superi l’1% del provento messo in comune incassato su una rotta determinata dal trasferente, che quest’ultimo non si accolli o divida alcuna spesa e che il versamento sia effettuato per compensare la perdita subita dal vettore ricevente nel programmare voli nelle ore e nei periodi di minor traffico; iii) consultazioni per la preparazione in comune di proposte sulle tariffe, sui prezzi e sulle condizioni applicabili per il trasporto di passeggeri e bagagli sui servizi di linea, a condizione che le consultazioni su questa materia siano facoltative, che i vettori aerei non siano vincolati dai loro risultati e che la Commissione e gli Stati membri dei vettori aerei interessati possano prendere parte, in qualità di osservatori, a qualsiasi consultazione di questo tipo; iv) l’assegnazione di bande orarie negli aeroporti e la
L’art. 85, par. 1 (ora 101, par. 1) vieta tutti gli accordi tra imprese, tutte le decisioni di associazioni di imprese e tutte le pratiche concordate che possano pregiudicare il commercio tra Stati membri e che abbiano per oggetto e per effetto di impedire, restringere o falsare il gioco della concorrenza all’interno del mercato comune. Tuttavia al par. 3 è prevista la possibilità di concedere esenzioni di blocco o individuali rispetto ai divieti anzidetti qualora la cooperazione contribuisca a migliorare la produzione o la distribuzione dei prodotti o a promuovere il progresso tecnico o economico, pur riservando agli utilizzatori (i.e. acquirenti) una congrua parte dell’utile che ne deriva, ed eviti di imporre alle imprese interessate restrizioni che non siano indispensabili per raggiungere tali obiettivi nonché di dare a tali imprese la possibilità di eliminare la concorrenza per una parte sostanziale dei prodotti di cui trattasi.
La ratio che sottende l’eccezione ora menzionata è da ricercare nel fatto che vi sono intese le quali, benché dannose sotto certi aspetti, e quindi vietate dal par. 1, consentono tuttavia alle imprese che le hanno stipulate di procurare determinati vantaggi non solo a se stesse, ma anche al mercato (297).
Così, le intese aventi ad oggetto i servizi di assistenza a terra (precedentemente esposti) forniti da vettori aerei o da imprese specializzate sono idonee in talune circostanze a limitare la concorrenza e ad incidere sugli scambi fra gli Stati membri e, in ragione del contesto economico o giuridico, sono vietate ai sensi dell’art. 85, par. 1, del Trattato. Per esse l’esenzione si giustifica poiché possono comportare alcuni vantaggi economici nella misura in cui consentono di garantire un servizio di qualità prestato con regolarità ed a costi ragionevoli, con un beneficio reale sia per i vettori aerei che per i loro clienti.
In materia di servizi di assistenza a terra, la Commissione ha pertanto adottato in data 5 dicembre 1990, il Regolamento (CEE) n. 82/91 applicativo del regime di esenzione dalle disposizioni proibitive di cui all’articolo 85, par. 1 del Trattato CEE.
L’esenzione è prevista per le intese cui partecipano soltanto due imprese e che concernono solo la fornitura alla controparte, vettore aereo, in un aeroporto della Comunità aperto al traffico aereo internazionale, dei seguenti servizi: i) l’insieme delle
programmazione degli orari, a condizione che i vettori aerei interessati siano autorizzati a partecipare a tali intese, che le procedure nazionali e multilaterali per dette intese siano trasparenti e che essi tengano conto di qualsiasi restrizione e norma di distribuzione stabilita dalle autorità nazionali o internazionali e di qualsiasi diritto che i vettori aerei possono aver storicamente acquisito; v) l’acquisto, lo sviluppo e l’utilizzazione in comune dei sistemi informatizzati per la fissazione di orari, le prenotazioni e il rilascio di biglietti da parte delle imprese di trasporto aereo, a condizione che i vettori aerei degli Stati membri abbiano accesso a tali sistemi a condizioni uguali, che i servizi dei vettori partecipanti siano elencati su una base non discriminatoria e che ogni partecipante possa ritirarsi dal sistema con un preavviso ragionevole.
operazioni tecniche ed operative generalmente effettuate a terra negli aeroporti, quali la messa a disposizione dell’equipaggio di tutti i documenti e di tutte le informazioni necessari per il volo, le operazioni di stazionamento, compresi il carico e lo scarico e le misure di sicurezza, la manutenzione dell’aereo, il rifornimento di carburante o di olio, le operazioni prevolo; ii) l’insieme delle misure relative alla gestione di passeggeri, posta, merci e bagagli, quali l’informazione dei passeggeri e del pubblico, l’assistenza passeggeri e bagagli in partenza e in arrivo, la gestione e la custodia delle merci e della posta, in collegamento con i servizi postali interessati; iii) tutti i servizi connessi alla fornitura del ristoro a bordo, compresa la preparazione, conservazione e fornitura degli articoli di commissariato, nonché la manutenzione delle attrezzature di ristoro.
L’esenzione in oggetto veniva concessa solo a condizione che le intese non avessero come effetto quello di obbligare un vettore aereo a ricorrere esclusivamente ad un’impresa determinata, in un aeroporto determinato, e che fosse consentito al vettore aereo di scegliere, fra i servizi di assistenza a terra proposti da un prestatore di tali servizi, quelli che ritiene più confacenti alle proprie esigenze e la possibilità di riservarsi la facoltà di procurarsi simili o altri servizi presso un altro prestatore o di provvedervi egli stesso.
Inoltre, la prestazione dei servizi di assistenza a terra non doveva essere subordinata alla conclusione di contratti o all’accettazione di prestazioni che per loro natura o secondo gli usi commerciali non hanno alcun nesso con tali servizi o con la conclusione di analogo contratto per la fornitura di servizi in un altro aeroporto (298), né
imporre in maniera diretta o indiretta tariffe o altre condizioni non eque e in particolare sproporzionate rispetto al costo della prestazione fornita, a cui si aggiunge il divieto per il prestatore dei servizi di assistenza a terra di applicare, nei confronti delle controparti, condizioni ineguali per prestazioni equivalenti. Infine, al vettore aereo deve essere data la facoltà di recedere senza penalità dagli accordi conclusi con un prestatore di servizi di assistenza a terra, mediante preavviso non superiore a tre mesi.
Le condizioni richiamate sono pertanto finalizzate ad evitare che le intese contengano restrizioni non indispensabili alla fornitura di tali servizi in condizioni ottimali, nonchè ad evitare che le stesse comportino l’eliminazione della concorrenza nell’ambito dei servizi di assistenza a terra in oggetto.
(298) Si sono così proibiti i tie-in contracts (ex art. 86.1, lett. e) Trattato di Roma, poi art. 81 e ora art.
101 Tfue), clausole contrattuali che assieme ad un bene impongono l’acquisto anche di beni o prestazioni supplementari. Tramite le pratiche Tie-in l’impresa considerata intende estendere la propria posizione di dominanza acquisita sul mercato di un prodotto determinato, nei mercati di prodotti distinti, seppur in qualche misura correlati, mediante pratiche commerciali impositive; v. TPG, 6 ottobre 1994, T-83/91, Tetra Pak II, Tetra Pak s.a. c. Commissione CEE; e più di recente, Decisione Commissione 24/03/2004 (Microsoft Corporation).
Il Regolamento del Consiglio è oggi abrogato e quello della Commissione è giunto a scadenza alla fine del 1992. Quest’ultimo atto normativo è tuttavia particolarmente importante laddove mette in luce l’intento dell’organo comunitario di salvaguardare la facoltà dei vettori di provvedere all’autoproduzione dell’handling o rivolgersi ai diversi prestatori di servizi operanti in concorrenza tra loro. Esso sostanzialmente nega la legittimità di un monopolio in capo al gestore aeroportuale di determinati servizi di assistenza a terra, principio che conseguentemente deve trovare applicazione anche nell’ordinamento interno in virtù della supremazia del precetto contenuto nell’ordinamento comunitario e pertanto deve essere applicato anche dai giudici nazionali, sia di merito che di legittimità.
Tuttavia, le limitazioni alla concorrenza non discendevano unicamente da intese di carattere contrattuale ma spesso erano legittimate da regimi di esclusiva accordati da provvedimenti legislativi e amministrativi. Veniva perciò in rilievo l’art. 86 del Trattato, data la posizione di dominio di cui gode l’impresa che presta il servizio di handling, che può imporre le sue condizioni alla compagnia aerea, o l’art. 90 del Trattato, che protegge la riserva per le imprese di pubblica utilità, quando l’esclusiva sia necessaria per il compimento della missione (299).
In considerazione pertanto della inutilità del Regolamento di esenzione in blocco, la Commissione non prorogò le connesse misure a questi accordi.
Nel mercato dell’handling l’introduzione di principi di libero mercato stentava ancora a prendere piede nonostante il notevole intervento degli organi comunitari. Le ragioni del ritardo erano da addebitare alle resistenze e all’inerzia degli Stati intenti a proteggere le gestioni espletate da società in mano pubblica e a garantire alle stesse congrui margini di guadagno, nonché a quella degli enti gestori degli aeroporti i quali sostenevano l’impossibilità di apertura del mercato a causa degli elevati costi di investimento per la gestione delle infrastrutture aeroportuali, dei limitati spazi operativi e di esigenze di sicurezza e salvaguardia dei livelli occupazionali.
4. La concorrenza nella prestazione dei servizi di assistenza a terra