Il legislatore oltre a definire l’ampiezza delle attribuzioni spettanti a ciascun soggetto aeroportuale, ha anche previsto esplicitamente forme di raccordo delle rispettive azioni mediante meccanismi di coordinamento. Del resto è inevitabile che si creino delle interferenze nelle funzioni spettanti ai singoli soggetti. Questo è dovuto principalmente a due ordini di motivi. Il primo è connesso alla realtà aeroportuale cioè al fenomeno sottostante: il sedime aeroportuale è un’area limitata sotto il profilo spaziale e caratterizzata da elevata dinamicità nella movimentazione dei mezzi. Il secondo è
( 45) Il termine safety sta ad indicare la “sicurezza operativa”, intesa come prevenzione
connesso alle finalità che ogni agente aeroportuale, nel suo operare, deve assicurare: l’efficiente, ordinato e sicuro svolgimento dell’attività aeroportuale.
Ecco allora che l’esigenza di coordinamento risulta particolarmente sentita in riferimento a quelle aree che sono sensibili a detti principi, nelle quali avviene la movimentazione degli aeromobili, mezzi e persone, cioè i piazzali, le aree di manovra e le piazzole.
Su queste aree, disciplinate dagli artt. 691-bis e 705 c.nav., è richiesto espressamente al gestore e all’E.N.A.V. di coordinare la loro azione; mentre l’art. 718 sancisce che i soggetti pubblici operanti nell’aeroporto si coordinano su impulso e sotto la supervisione dell’E.N.A.C. (46). Quest’ultimo mantiene nei confronti degli altri due soggetti
aeroportuali una funzione di regolamentazione e controllo, in ossequio al già citato principio della separazione delle competenze prescritto dalla normativa comunitaria. Diviene allora importante definire l’esatto confine (se esistente) delle competenze di E.N.A.V. e gestore perché da ciò discende una diversa imputazione delle responsabilità, anche penali, qualora si verificasse un inconveniente aeronautico.
Ai sensi dell’art. 691-bis, c. 3, l’E.N.A.V., sotto la vigilanza dell’E.N.A.C. e coordinandosi con il gestore aeroportuale, disciplina e controlla, per gli aeroporti di competenza, la movimentazione degli aeromobili, degli altri mezzi e del personale sull’area di manovra e assicura l’ordinato movimento degli aeromobili sui piazzali (apron). Questa competenza va quindi coordinata con quella contenuta nell’art. 705, c. 2, lett. e), che prevede che il gestore “sotto la vigilanza dell’E.N.A.C. e coordinandosi con la società E.N.A.V., assegna le piazzole di sosta agli aeromobili e assicura l’ordinato movimento degli altri mezzi e del personale sui piazzali, al fine di non interferire con l’attività di movimentazione degli aeromobili, verificando il rispetto delle prescrizioni del regolamento di scalo da parte degli operatori privati fornitori dei servizi aerei e aeroportuali”.
Come detto, il potere regolamentare come anche quello sanzionatorio è nella esclusiva competenza dell’E.N.A.C. anche nel settore dell’assistenza alla navigazione aerea, il quale quindi disciplinerà le modalità di utilizzo del sedime aeroportuale, si pensi
(46) Anche in passato, in vigenza del precedente regime codicistico, la dottrina, v. DOMINICI D., La
gestione aeroportuale nel sistema del trasporto aereo, Milano, Giuffrè, 1982, p. 79 ss., aveva sollevato il medesimo problema sul coordinamento osservando che le autorità e gli organi presenti in aeroporto sono posti su un piano più di autonomia e talvolta di interferenza che di subordinazione. Il direttore di aeroporto (oggi E.N.A.C.), nell’esercizio del suo potere di polizia, non opera alcuna interferenza nello svolgimento dei compiti di istituto attribuiti agli organi statali (es. dogana, pubblica sicurezza, ecc.) sebbene si avvalga degli stessi e dei loro servizi. Si tratterebbe quindi di una dipendenza funzionale e non gerarchica, di attività di coordinamento che non può entrare nel merito, nelle forme e modalità di svolgimento del servizio.
ad es. alla direzione di marcia che deve essere seguita dai mezzi o dagli aerei per il rullaggio, alla interdizione alla circolazione su una determinata area aeroportuale. Quindi la funzione di disciplina attribuita all’E.N.A.V. ha ad oggetto regole finalizzate alla resa del servizio e aventi una efficacia meramente interna, ad es. riguardanti tempi e modi della movimentazione in superficie (47). Tuttavia l’E.N.A.V. sarà responsabile per
l’eventuale danno derivante dalla (omessa) disciplina di un determinato movimento senza tenere conto delle prescrizioni del regolatore, ad es. qualora si autorizzi a rullare su un raccordo in senso inverso a quello consentito e a ciò faccia seguito una collisione. Alla responsabilità del fornitore del servizio di navigazione aerea si accompagna anche quella del regolatore, qualora la inadeguata condotta tenuta dal primo fosse accertabile mediante semplici poteri di controllo o da ulteriori elementi a sua disposizione, perché al potere regolamentare, del quale l’ente è investito, è collegato anche potere di controllo e vigilanza e conseguentemente di intervento, in forma anche sanzionatoria, qualora il prestatore del servizio non ottemperi ai precetti dettati (48).
Il controllo dell’E.N.A.C. si dispiegherà non solo sull’E.N.A.V. ma anche sul gestore. Questi ultimi si ripartiscono le sfere di attribuzione in relazione all’area di movimento: area di manovra (cioè adibita al decollo, atterraggio e al movimento al suolo degli aerei) e piazzali per il primo, e piazzole di sosta e piazzali per il secondo (49).
Con riferimento ai piazzali, l’E.N.A.V. deve assicurare un ordinato movimento degli aeromobili cioè fornire le appropriate istruzioni per raggiungere le piazzole di parcheggio assegnate dal gestore aeroportuale, o per raggiungere dal parcheggio il limite dell’area di manovra, o nella fornitura di tutte quelle informazioni relative alle manovre effettuate da altri aeromobili (50). Il gestore su queste aree assicura l’ordinato movimento
degli altri mezzi e del personale. Quindi qualora si verificasse una collisione tra una
(47) CLIVIO N., Istituzioni aeronautiche e gestioni aeroportuali nel nuovo codice: profili di responsabilità penale, in
Franchi B., Vernizzi S. (a cura di), Il diritto aeronautico fra ricodificazione e disciplina comunitaria, Milano, Giuffrè, 2007, p. 88.
(48) La vigilanza svolta su E.N.A.V. non può spingersi sino all’accertamento della negligenza del
singolo dipendente perché questo rimane affidato al sistema dei controlli interno alla società. (49) Si definisce invece area di movimento, l’insieme dei piazzali e aree di manovra.
(50) FRANCHI B., Profili organizzatori dell’attività aeroportuale dopo la riforma del codice della navigazione, in
Responsabilità civile e previdenza, 2008, 10, p. 1960 ss. L’autore osserva che l’attività di controllo sull’area di manovra «(…) è però possibile soltanto su quegli aeroporti dove sia esistente una Torre di controllo (TWR). Quid iuris su quegli aeroporti di competenza ENAV SpA dove al posto di una Torre di controllo sia eventualmente presente una semplice AFIS (Aerodrome Flight Information Service), che istituzionalmente fornisce agli aeromobili, in ambito aeroportuale, soltanto informazioni volo e non anche istruzioni/autorizzazioni per prevenire le collisioni? Dal tenore della norma sembrerebbe che il legislatore codicistico, in sede di disposizione di quest’ultima, non abbia adeguatamente tenuto conto delle diverse realtà aeroportuali».
aeromobile ed un altro mezzo saranno chiamati a rispondere non solo l’E.N.A.V. ma anche il gestore (51).
Sull’area di manovra, invece, l’E.N.A.V. svolge una funzione di disciplina e di controllo, sul movimento degli aeromobili, degli altri mezzi e del personale, da intendersi in una accezione tecnico-normativa e quindi di prevenzione delle collisioni tra aeromobili, tra aeromobili e veicoli, tra aeromobili e persone, tra aeromobili e ostacoli. Tuttavia sotto questo profilo non è chiaro il rapporto intercorrente tra gestore e E.N.A.V., in quanto al dovere della società di coordinarsi con il gestore per la disciplina e controllo della movimentazione sull’aerea di manovra, non corrisponde un analogo obbligo a carico del primo, la cui competenza è limitata ai piazzali e alle piazzole di sosta (52).
Si può concludere osservando che il coordinamento richiesto agli operatori postula un dovere di iniziativa reciproca, al fine di garantire flussi di movimento armonici, a salvaguardia del superiore interesse alla sicurezza aeroportuale (53). Dovere che si spinge
anche a sollecitare, se nel caso, il potere regolamentare dell’E.N.A.C. per non incorrere in responsabilità derivante dall’obbligo assunto contrattualmente di rendere il servizio garantendo gli standard di sicurezza (54).
Ecco allora la necessità di un apporto, in sede regolamentare dell’E.N.A.C., di un contributo da parte dei soggetti responsabili delle suddette aree.
(51) Il coordinamento richiesto nell’operato dei due soggetti rende praticamente impossibile
imputare la responsabilità solo ad uno di essi, come osserva CLIVIO N., Istituzioni aeronautiche e gestioni aeroportuali nel nuovo codice: profili di responsabilità penale, in Franchi B., Vernizzi S. (a cura di), Il diritto aeronautico fra ricodificazione e disciplina comunitaria, Milano, Giuffrè, 2007, p. 92: «Si pensi all’inconveniente reiteramente segnalato dagli equipaggi alla torre di controllo, relativo ad un movimento di altri mezzi sul piazzale che rende concreto il pericolo di un incidente. A rigore, si tratta di un aspetto riservato al controllo del gestore e, pur tuttavia, laddove l’evento si verifichi, difficilmente potrà considerarsi esente da responsabilità anche la struttura operativa di ENAV, laddove non si sia attivata per ottenere l’adozione degli opportuni correttivi».
(52) Come rilevato da SANDULLI M.A., Il diritto degli aeroporti nel nuovo codice della navigazione: introduzione
al tema, in Sandulli M.A. (a cura di), Il diritto degli aeroporti nel nuovo codice della navigazione, Milano, Giuffrè, 2006, p. 13.
(53) Come osservato da CLIVIO N., Istituzioni aeronautiche e gestioni aeroportuali nel nuovo codice: profili di
responsabilità penale, in Franchi B., Vernizzi S. (a cura di), Il diritto aeronautico fra ricodificazione e disciplina comunitaria, Milano, Giuffrè, 2007, p. 92, «(…) l’obiettivo di assicurare nel complesso flussi di movimento armonici e rispondenti alle esigenze della sicurezza non può essere, infatti, raggiunto attraverso una valutazione della semplice compatibilità delle procedure (nel qual caso la formula utilizzata sarebbe stata tutt’al più quella del previo concerto), ma richiede una continua verifica sul piano dinamico delle modalità con le quali le regole dettate sulla carta trovano attuazione. Il reciproco coordinamento, descrive, quindi, una modalità relazionale che implica un continuo adattamento delle azioni dell’uno a quelle dell’altro, dal che discende un intersecarsi delle sfere di azione e, da qui, dei profili di responsabilità».
(54) CLIVIO N., Istituzioni aeronautiche e gestioni aeroportuali nel nuovo codice: profili di responsabilità penale, in
Franchi B., Vernizzi S. (a cura di), Il diritto aeronautico fra ricodificazione e disciplina comunitaria, Milano, Giuffrè, 2007, p. 93.