7. La regolazione della gestione aeroportuale e gli obblighi di servizio pubblico
7.1. La regolazione pro-competitiva
La regolazione economica agisce direttamente sul sistema concorrenziale allorquando è volta a realizzare un mercato stabile, efficiente e competitivo. Laddove l’interesse generale perseguito è di tipo economico, la regolazione si qualifica come pro- competitiva, cioè finalizzata ad incidere sulle condizioni (o precondizioni) di concorrenzialità del mercato.
Per comprendere le ragioni di un simile intervento occorre procedere con ordine delineando per prima cosa la struttura del mercato aeroportuale, per poi mettere in evidenza le possibili inefficienze ad esso sottese e i conseguenti i rimedi che si rende necessario adottare al fine di conseguire un maggior benessere sociale e quindi l’interesse pubblico.
A seguito dei processi di privatizzazione della gestione aeroportuale e di liberalizzazione nella fornitura dei servizi, il gestore aeroportuale opera nel mercato aeroportuale come monopolista verticalmente integrato, cioè come operatore che accanto alla gestione in esclusiva della infrastruttura aeroportuale, opera (eventualmente) anche nei mercati a valle offrendo servizi (quali ad esempio quelli di handling) in concorrenza con altri operatori economici.
Il gestore detiene ancora un ampio potere di mercato che deriva dal controllo sull’essential facility. L’aeroporto si configura come una rete, cioè come una infrastruttura essenziale e strumentale all’erogazione del servizio di trasporto aereo, il quale necessita appunto di un apparato infrastrutturale che colleghi tra loro diversi punti del territorio al fine di assicurare la mobilità delle persone. L’effettiva liberalizzazione del trasporto aereo e del connesso servizio di assistenza a terra viene ad essere strettamente condizionata
nel dibattimento, sia essoscritto od orale», v. CASSESE S., Dalle regole del gioco al gioco con le regole, in Mercato concorrenza regole, 2002, p. 274.
dalla disciplina giuridica delle infrastrutture, in quanto il regime concorrenziale presuppone la possibilità per una pluralità di operatori di accedere alle reti esistenti, al fine di erogare i servizi stessi.
Si è avuto già modo di vedere come alla costruzione dei primi aeroporti ad opera dello Stato e degli enti locali è conseguita una riserva di ogni attività in essa esercitata. La rete detto diversamente costituiva l’azienda del monopolista e l’attività di gestione dell’infrastruttura era integrata con l’attività di erogazione del servizio. Sussisteva cioè una doppia riserva sia sulle attività che sul bene.
In questo contesto la normativa di liberalizzazione segna una forte discontinuità rispetto al passato, laddove ha distinto i due mercati: quello a monte, dove si colloca l’infrastruttura (e le utilità da questo offerte), e quello a valle, dove operano in regime di concorrenza i vari prestatori di servizi.
Ora la gestione aeroportuale, come si è già avuto modo di vedere, consiste oltre che nella costruzione e manutenzione dell’infrastruttura, nell’offerta agli operatori delle utilità da questa offerte. Utilità che possono essere fruite da parte di chi ne faccia richiesta purché in possesso dei necessari requisiti e nei limiti di capacità della rete stessa.
L’infrastruttura quindi non viene in rilievo quale complesso di beni pubblici, quanto piuttosto detti beni costituiscono la base produttiva attraverso la quale i gestori della rete stessa offrono sul mercato le relative utilità, a loro volta indispensabili per erogare il servizio nel mercato a valle (si pensi oltre al servizio di trasporto aereo e all’handling, ai servizi commerciali, ecc.).
Le reti e i relativi beni vengono traslati da un regime dominicale (art. 42 Cost.), caratterizzato da una integrazione verticale delle diverse attività in capo al concessionario, a uno imprenditoriale (art. 43 Cost.), con conseguente creazione dei mercati delle utilitas da esse fornite.
Ne consegue che l’attività del gestore aeroportuale non è semplicemente una attività di impresa, ma è qualificabile come servizio pubblico, nella misura in cui è indispensabile all’erogazione delle prestazioni a favore degli utenti (273) e in quanto tale è
assoggettata ad obblighi di servizio pubblico (cioè a regolazione in senso forte).
A questo modello consegue la necessità che l’uso della rete avvenga secondo principi di imparzialità nei confronti dei diversi operatori del mercato a valle, così da evitare distorsioni su detto mercato.
(273) DE LUCIA L., La regolazione amministrativa dei servizi di pubblica utilità, Giappichelli, Torino, 2002,
In questo senso l’art. 705 del codice della navigazione, come novellato, sancisce l’obbligo per il gestore aeroportuale di amministrare e di gestire, secondo criteri di trasparenza e non discriminazione, le infrastrutture aeroportuali. Inoltre la Convenzione tipo espressamente prevede all’art. 4, c. 1, che il gestore eroghi con continuità e regolarità, nel rispetto del principio di imparzialità e secondo le regole di non discriminazione dell’utenza, i servizi di propria competenza.
Pertanto l’attività del gestore delle reti è qualificabile come commerciale gravata da obblighi di servizio pubblico, tra i quali si devono annotare quelli della efficienza e della sicurezza delle reti stesse.
Occorre comunque tenere conto del fatto che la rete, cioè l’aeroporto, costituisce un monopolio naturale poiché non duplicabile o, laddove realizzabile, determinerebbe un grave onere per l’accesso al mercato, con conseguente naturale svantaggio competitivo per il new comer.
Pertanto le normative di liberalizzazione hanno dovuto affrontare questa delicata questione, individuando per ogni mercato la soluzione più idonea a neutralizzare l’esclusiva disponibilità delle infrastrutture da parte dell’ex monopolista.
La soluzione adottata a livello comunitario è stata quella di prevedere l’apertura delle reti esistenti a una pluralità di operatori, c.d. principio di accesso.
Ad esempio, l’art. 10 del d.lgs. n. 18/99 sulla libera prestazione dei servizi di assistenza a terra, sancisce l’obbligo per il gestore aeroportuale di garantire l’accesso agli impianti aeroportuali da parte dei prestatori di servizi e degli utenti che effettuano l’autoassistenza e che le condizioni poste all’accesso siano adeguate, trasparenti, obiettive e non discriminatorie; inoltre siano resi disponibili gli spazi necessari per l’effettuazione dell’assistenza a terra anche in regime di autoassistenza e che gli stessi spazi siano ripartiti in base a criteri adeguati, trasparenti, obiettivi e non discriminatori. Sul rispetto di tali obblighi, come si vedrà, l’Autorità aeronautica è chiamata a vigilare.
In questo quadro normativo, la regolazione economica consta di misure volte a porre dei limiti al potere economico dell’ex-monopolista e a creare la convenienza per i nuovi operatori ad accedere ai contigui mercati liberalizzati.
È infatti incontrovertibile che il gestore aeroportuale, quale monopolista, goda di indubbi vantaggi rispetto ai nuovi entranti: dispone della rete, quale bene strumentale all’erogazione del servizio, di una maggiore notorietà presso il pubblico, di conoscenza del mercato di riferimento (know-how), di esperienza, ecc.; tutti vantaggi che potrebbero costituire un deterrente per i nuovi entranti, oltre che consentire al gestore di porre in
essere strategie atte ad ostacolare l’effettivo accesso al mercato o il consolidamento dei concorrenti sullo stesso.
In un mercato così strutturato, le regole sulla concorrenza non sono di per se sufficienti a realizzare un assetto di mercato ispirato a criteri concorrenziali, essendo perciò necessario un intervento regolatorio ex ante a fini economici. Le prime infatti tutelano il meccanismo concorrenziale ex post, correggendo le azioni degli agenti economici, mentre la seconda orienta le condotte degli operatori per consentire al meccanismo concorrenziale di funzionare.
La promozione della concorrenza viene realizzata non solo con il ricorso al principio dell’accesso alle reti ma anche con altri strumenti quali: il principio di separazione delle attività fornite in monopolio da quelle svolte in concorrenza (c.d. unbundling) e controllo sui livelli tariffari.
Nell’ampia categoria di strumenti occorre anche richiamare l’imposizione di imposizione di obblighi in capo al regolatore di adottare specifiche procedure per la selezione delle imprese ammesse a svolgere determinate attività (c.d. concorrenza per il mercato).
A tal proposito, si è già avuto modo di vedere che la concessione di gestione totale aeroportuale viene rilasciata a seguito di una procedura di gara ad evidenza pubblica, ai cui capitolati viene allegata la convenzione di gestione.
Attraverso la gara si possono imporre ai candidati obblighi di servizio pubblico; obblighi che in genere, ma non obbligatoriamente, sono preconfezionati dall’amministrazione pubblica e che, pur tuttavia, nella misura in cui ciò non si verifica, sono oggetto di proposta degli offerenti.
In questi termini, la concorrenza per il mercato consente di sollecitare la capacità di spesa degli operatori e contestualmente anche la loro capacità progettuale in ordine alle modalità tecniche ed organizzative di erogazione del servizio.
In presenza, pertanto, di una condizione di mercato monopolistica quale è quella delle infrastrutture aeroportuali, nella quale il gestore dispone di diritti esclusivi, la concorrenza generata in vista dell’aggiudicazione della concessione dovrebbe garantire che le funzioni assegnate al servizio di interesse economico generale saranno assolte con i minori costi per la comunità (274).
Per tale ragione la gestione delle procedure di evidenza pubblica per l’accesso al mercato deve essere considerata come uno strumento di regolazione (275). In essa le
condizioni di base della procedura rappresentano altrettante forme di conformazione dell’impresa in termini qualitativi e quantitativi ad opera del soggetto pubblico che ne prefigura determinati aspetti, sottratti in tal modo al meccanismo concorrenziale.
Tali procedure di gara hanno pertanto la funzione di promuovere la concorrenza, simulando meccanismi competitivi, per l’accesso al mercato allorquando questo è caratterizzato da elementi di monopolio naturale. Tuttavia, esse svolgono una analoga funzione nei settori liberalizzati laddove vi sia la necessità di regolare l’accesso ad una risorsa scarsa essenziale all’erogazione del servizio. A titolo esemplificativo si possono richiamare le limitazioni e le deroghe all’accesso degli operatori al mercato dei servizi di assistenza a terra nonché il numero limitato di slot per i vettori aerei in caso di congestione aeroportuale.