Il settore aeroportuale è stato, fin dalle origini del suo sviluppo, caratterizzato da un rilevante intervento pubblico. Lo Stato, non si è limitato alla disciplina di alcuni aspetti dell’industria aeroportuale, quali quelli economico-finanziari, ma ha sottoposto l’intero settore ad un regime di riserva, prima implicito, poi esplicito, che ha recepito la natura monopolistica del settore.
Alla qualificazione dell’infrastruttura aeroportuale come monopolio naturale concorrono gli elevatissimi costi di investimento, non recuperabili, necessari per l’accesso al mercato e la presenza di rilevanti economie di scala e di diversificazione che determinano una funzione di costi subaddittiva. In tali condizioni è possibile raggiungere una maggiore efficienza nella produzione di beni e servizi, solo in presenza di un unico soggetto dal lato dell’offerta, rispetto a quanto sarebbe possibile ottenere in un mercato concorrenziale.
Dunque, in presenza di una più elevata dimensione minima efficiente degli scali, risulta preferibile un’organizzazione del settore di tipo monopolistico piuttosto che
aeroportuale si veda SERRA A.,La privatizzazione delle gestioni aeroportuali, in Comenale Pinto M.M., Morandi F., Masala L. (a cura di), Le gestioni aeroportuali: privatizzazione del sistema e sicurezza del trasporto aereo, Milano, Giuffrè, 2005, p. 41 ss., il quale si sofferma sugli aspetti derogativi rispetto alla disciplina comune introdotti con riferimento al capitale sociale, alla partecipazione al capitale sociale, all’oggetto dell’attività, ai rapporti tra soci pubblici e privati e infine sul regime di vigilanza. La privatizzazione non determina quindi una ritirata dello Stato, bensì una variazione delle forme del suo intervento, con il noto passaggio da Stato imprenditore (gestore diretto) a Stato regolatore (che interviene per conformare e regolare il mercato, mirando all’introduzione di elementi concorrenziali in mercati connotati da situazioni monopolistiche, al fine di raggiungere il massimo benessere sociale e ridurre le rendite monopolistiche dell’incumbent); CASSESE
S., Le privatizzazioni: arretramento o riorganizzazione dello Stato?, in Rivista italiana di diritto pubblico comunitario, 1996, p. 590, evidenzia che «(…) più che di “arretramento del governo centrale”, bisogna parlare di “riorganizzazione del governo centrale”» e in maniera abbastanza forte giudica le privatizzazioni «un fenomeno illusorio».
concorrenziale, al fine di evitare anche i più elevati costi ambientali che diversamente si produrrebbero.
Per questa ragione, in ciascuna area caratterizzata da una forte domanda di servizi di trasporto aereo, l’offerta di capacità tende generalmente a concentrarsi in un solo grande aeroporto o, in alcune realtà di più grandi dimensioni, in due (o più) aeroporti, che insieme costituiscono un “sistema aeroportuale”, dando vita ad una struttura di mercato oligopolistica.
Il settore aeroportuale è conseguentemente assoggettato ad una forte regolamentazione pubblicistica, volta a rimediare ai fallimenti del mercato (market failure) connessi alla struttura di mercato, a tutela degli utenti (ad es. per evitare prezzi eccessivi) oltre che per finalità sociali o di garanzia delle libertà costituzionali, quali quelle della libera circolazione delle persone (art. 16) e della libera iniziativa economica privata (art. 41, nell’esercizio dei servizi liberalizzati). Occorre tuttavia premettere, rinviando per approfondimenti all’ultimo capitolo di questo lavoro, che il potere di mercato del gestore aeroportuale all’interno del sedime aeroportuale può essere anche osteggiato con una adeguata politica di slot allocation capace di aumentare la sostituibilità tra gli aeroporti appartenenti ad una stessa area urbana o a diverse reti di trasporto aereo (134).
Il legislatore ha chiuso il mercato nazionale aeroportuale riservando normativamente a livello centrale sia le infrastrutture, che sono sottoposte a regime demaniale, sia l’attività di gestione. I soggetti privati non godono, conseguentemente, di una libera iniziativa economica e l’accesso all’infrastruttura aeroportuale potrà avvenire solo tramite un atto che a ciò acconsenta, cioè un atto di concessione (traslativa).
Con la concessione di gestione totale aeroportuale, la pubblica amministrazione accresce la dotazione giuridica del privato, laddove attribuisce diritti soggettivi, facoltà, la
(134) L’accesso di nuovi operatori in un mercato (in questo caso quello aeroportuale), per effetto di
politiche di liberalizzazione nella prestazione dei servizi, può non condurre ad una effettiva concorrenza. In particolare, se si pone lo sguardo alla liberalizzazione nella prestazione dei servizi di assistenza a terra, è possibile rilevare che la separazione contabile imposta al gestore dell’infrastruttura qualora svolga anche attività c.d. di handling, potrebbe rivelarsi insufficiente a eliminare lo squilibrio concorrenziale a favore dell’ex-monopolista, il quale può infatti porre in essere politiche discriminatorie in virtù del monopolio di cui dispone sulla rete. Il suo potere può tuttavia essere osteggiato se, nel sotteso panorama di liberalizzazione del servizio di trasporto aereo, l’infrastruttura aeroportuale, che costituisce un nodo della rete di trasporto aereo, diviene alternativa ad un’altra (anche appartenente ad una rete diversa), con ciò determinando una competizione in termini di qualità-prezzo del servizio offerto. Ciò consente di avviare una competizione effettiva anche tra i soggetti che erogano solo servizi; in questo senso, SENZANI D., Liberalizzazione e modelli di regolamentazione delle telecomunicazioni, Padova, Cedam, 2003, p. 100 e ss., secondo il quale la creazione di reti ulteriori a quella dell’ex-monopolista costituisce l’unica soluzione alternativa alla separazione del gestore della rete dai soggetti erogatori di servizi. L’aeroporto finisce per diventare crocevia di diversi mercati rilevanti, determinati in termini di fasce di rotte (e non di singole rotte) che collegano i punti di origine e di destinazione, con diverso grado di apertura alla concorrenza, con ciò rendendo inadeguato il solo riferimento alla nozione di monopolio naturale, cfr. SEBASTIANI M., Il settore aereo fra liberalizzazione e concentrazione, in L’industria, 2002, n. 1.
legittimazione a svolgere prestazioni, a sfruttare economicamente e gestire funzionalmente i beni e servizi, e ancora, nel momento in cui consente l’esercizio di poteri.
Ciò è quanto emerge dalla nozione che viene data di “gestore aeroportuale” (totale) e dai compiti allo stesso attribuiti dal codice della navigazione.
L’art. 705 c.nav. definisce il gestore aeroportuale come «(…) il soggetto cui è affidato, sotto il controllo e la vigilanza dell’E.N.A.C., insieme ad altre attività o in via esclusiva, il compito di amministrare e di gestire, secondo criteri di trasparenza e non discriminazione, le infrastrutture aeroportuali e di coordinare e controllare le attività dei vari operatori privati presenti nell’aeroporto o nel sistema aeroportuale considerato».
Una nozione di gestore totale era presente anche prima della riforma del codice della navigazione. L’art. 1, c. 4, d.l. n. 251/95, in maniera più restrittiva, riconduceva la gestione totale alla “gestione dei servizi e alla realizzazione delle infrastrutture aeroportuali” da parte delle società di capitale sorte dal processo di privatizzazione, ivi compresi i gestori totali per legge speciale (v. art. 17, c. 2, d.m. n. 521/97).
Successivamente la nozione di gestore aeroportuale è stata rafforzata dalla direttiva comunitaria n. 96/67/CE del Consiglio del 15 ottobre 1996 relativa ai servizi c.d. di handling, poi recepita nell’art. 2, c. 1, d.lgs. n. 18/99, nonché dal Regolamento (CE) n. 793/2004, di modifica del Regolamento (CEE) n. 95/93 relativo a norme comuni per l’assegnazione di bande orarie negli aeroporti della Comunità, nel cui art. 2, lett. j), è stata inserita la definizione di “ente di gestione di un aeroporto”, per come già presente nella direttiva sui servizi di assistenza a terra.
La suddetta fonte comunitaria di diretta applicazione in ciascuno Stato membro, definisce l’ente di gestione aeroportuale come quell’«ente che, in via esclusiva o unitamente ad altre attività, ha il compito in virtù di disposizioni legislative o regolamentari nazionali di amministrare e gestire le strutture aeroportuali e di coordinare e controllare le attività dei vari operatori presenti nell’aeroporto o nel sistema aeroportuale considerato».
La definizione di origine comunitaria è stata quindi trasposta in maniera pressoché identica nel già citato art. 705 c.nav.
Nel nostro ordinamento, il gestore aeroportuale è titolare di concessione per la progettazione, lo sviluppo, la realizzazione, l’adeguamento, la gestione, la manutenzione e l’uso degli impianti e delle infrastrutture aeroportuali, comprensivi dei beni demaniali datigli in affidamento dell’aeroporto e ne assume le relative responsabilità.
Più nel dettaglio, il gestore aeroportuale:
(i) assicura il puntuale rispetto degli obblighi assunti con la convenzione ed il contratto di programma;
(ii)organizza l’attività aeroportuale al fine di garantire l’efficiente ed ottimale utilizzazione delle risorse per la fornitura di attività e di servizi di livello qualitativo adeguato, anche mediante la pianificazione degli interventi in relazione alla tipologia di traffico;
(iii) corrisponde il canone di concessione;
(iv)assicura agli utenti la presenza in aeroporto dei necessari servizi di assistenza a terra, fornendoli direttamente o coordinando l’attività dei soggetti idonei che forniscono i suddetti servizi a favore di terzi o in autoproduzione;
(v)sotto la vigilanza dell’E.N.A.C. e coordinandosi con la società E.N.A.V., assegna le piazzole di sosta agli aeromobili e assicura l’ordinato movimento degli altri mezzi e del personale sui piazzali, al fine di non interferire con l’attività di movimentazione degli aeromobili, verificando il rispetto delle prescrizioni del regolamento di scalo da parte degli operatori privati fornitori di servizi aeroportuali;
(vi)propone all’E.N.A.C. l’applicazione delle misure sanzionatorie previste per l’inosservanza delle condizioni d’uso degli aeroporti e delle disposizioni del regolamento di scalo da parte degli operatori privati fornitori dei servizi aerei e aeroportuali;
(vii) applica, in casi di necessità e urgenza e salva ratifica dell’E.N.A.C., le misure interdittive di carattere temporaneo previste dal regolamento di scalo e dal manuale di aeroporto;
(viii) fornisce tempestivamente notizie all’E.N.A.C., alla società E.N.A.V., ai vettori e agli enti interessati in merito a riduzioni del livello del servizio ed a interventi sull’area di movimento dell’aeroporto, nonché alla presenza di ostacoli o di altre condizioni di rischio per la navigazione aerea nell’ambito del sedime di concessione;
(ix) redige la Carta dei servizi in conformità alle direttive emanate dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e dall’E.N.A.C. e garantisce il rispetto dei previsti livelli di qualità dei servizi offerti all’utenza;
(x)assicura i controlli di sicurezza su passeggeri, bagagli e merci, conformemente alle disposizioni vigenti, nonché la gestione degli oggetti smarriti.
Una maggiore specificazione dei suddetti compiti è contenuta nella convenzione tipo diramata con circolare ministeriale, che prevede l’obbligo di gestire l’aeroporto quale complesso di beni, attività e servizi organizzati destinati direttamente o indirettamente, alle attività aeronautiche adottando ogni opportuna iniziativa in favore delle comunità territoriali vicine, in ragione dello sviluppo intermodale dei trasporti; organizzare e gestire l’impresa aeroportuale garantendo l’ottimizzazione delle risorse disponibili per la produzione di attività e di servizi di adeguato livello qualitativo, nel rispetto dei principi di sicurezza, di efficienza, di efficacia e di economicità; nonché erogare con continuità e regolarità, nel rispetto del principio di imparzialità e secondo le regole di non discriminazione dell’utenza, i servizi di propria competenza (135).
La concessionaria è poi chiamata ad assolvere ogni ulteriore adempimento previsto dalla vigente normativa o concordato con l’E.N.A.C.
Al gestore, come si vede, competono funzioni gestorie ma anche di controllo e di coordinamento sulle attività dei vari operatori privati presenti nell’aeroporto o nel sistema aeroportuale e cioè nei confronti sia degli operatori privati fornitori dei servizi aerei sia di quelli aeroportuali. Ad esso, in considerazione del ruolo centrale ricoperto nello scalo, sono state quindi trasposte delle funzioni pubbliche, complementari e subordinate a quelle autoritative rientranti nella (sola) competenza dell’E.N.A.C., a presidio anche della sicurezza del trasporto aereo nello scalo.
(135) In particolare, la concessionaria provvede: i) alla realizzazione degli interventi indicati nel
programma di intervento e nel relativo piano degli investimenti e nel piano economico e finanziario; ii) ad assicurare l’efficienza degli impianti e degli apparati aeroportuali; a garantire i servizi di assistenza a terra, di pulizia, di raccolta ed eliminazione dei rifiuti, di sgombero della neve, di rimozione dei velivoli incidentati, di trattamento delle acque di scarico e di potabilità dell’acqua, di sfalcio erba; iii) alla manutenzione ordinaria e straordinaria di tutte le opere, infrastrutture e impianti dell’aeroporto, anche a mezzo di ditte specializzate, ferma restando la propria responsabilità, per garantire che siano in condizioni di uso normale e di regolare funzionamento per il periodo di validità della convenzione e fino alla consegna all’E.N.A.C.; iv) all’acquisto, conduzione e manutenzione di mezzi, attrezzature e impianti e di quanto altro occorre per l’efficiente, continuo e regolare svolgimento dei servizi di assistenza a terra, di pulizia, di raccolta e di eliminazione dei rifiuti, di sgombero della neve, di rimozione dei velivoli incidentati, del trattamento delle acque di scarico e di potabilità dell’acqua, di sfalcio erba, di determinazione sistematica del coefficiente di attrito delle pavimentazioni; v) ad adottare le misure idonee a prevenire rischi da volatili; vi) a svolgere ogni attività di supporto necessaria all’espletamento delle competenze da parte delle Amministrazioni dello Stato, dei servizi di soccorso e sanitari, in ambito aeroportuale; vii) alla somministrazione di acqua potabile e industriale, energia elettrica per illuminazione e forza motrice, al condizionamento, alla depurazione biologica, alla vigilanza e guardiania, all’alimentazione degli impianti ed apparati aeroportuali gestiti, alla pulizia degli ambienti, al giardinaggio ed alla esportazione e distruzione dei rifiuti, ai servizi telefonici interni al sedime aeroportuale e ai servizi telegrafici, nonché a tutti gli altri oneri di gestione ed esercizio aeroportuale. Tali prestazioni sono fornite all’E.N.A.C. e, d’intesa con questo, agli Enti di Stato e agli altri soggetti pubblici istituzionalmente presenti in aeroporto; viii) a consegnare in duplice esemplare all’E.N.A.C. gli inventari ed i disegni esecutivi degli immobili, nonché gli schemi con i tracciati degli impianti e delle reti di distribuzione, nell’ambito aeroportuale e le relative variazioni e aggiornamenti; ix) ad adottare le misure idonee ad assicurare i servizi antincendio di cui alla l. n. 930/1980 s.m.i., e di pronto soccorso e sanitario di cui al decreto interministeriale 12 febbraio 1988.
Di questo nuovo ruolo ricoperto dal gestore aeroportuale, la giurisprudenza cominciò a prendere atto già prima della riforma della parte aeronautica del codice della navigazione, allorquando ritenne responsabile (anche) il gestore aeroportuale del disastro aviatorio verificatosi a Verona il 13 dicembre 1995 (136).
Del resto, la formulazione del codice della navigazione risalente al 1942 si riferiva oramai ad una realtà aeroportuale che aveva subito profonde modificazioni sia in relazione allo sviluppo dei traffici, sia perché proprio tale sviluppo aveva determinato l’ingresso in aeroporto di nuovi soggetti, i quali hanno progressivamente assunto responsabilità di pubbliche funzioni in ragione dei servizi che sono tenuti a fornire. L’originario assetto delle competenze ha finito col essere ridisegnato per effetto del succedersi di provvedimenti normativi che, a diverso livello, hanno incardinato su altri soggetti le funzioni originariamente svolte dall’amministrazione. Questo fenomeno ha preso le mosse dalle nuove esigenze organizzative che si andarono a delineare e che videro le società di gestione assumere compiti di gestione totale e quindi compiti di coordinamento e di gestione dei servizi aeroportuali.
Questi orientamenti trovano così conferma anche nella giurisprudenza successiva, con riferimento spesso alle funzioni connesse all’esercizio dei servizi c.d. di handling svolte dalle società di gestione.
La Corte suprema di Cassazione, chiamata a pronunciarsi definitivamente sulle responsabilità penali connesse al disastro aereo di Verona, ribadì le responsabilità (dei funzionari) della società di gestione aeroportuale. La Società aeroporto di Verona, affidataria della gestione aeroportuale nonché dell’esercizio dei servizi ed attività a terra (c.d. handling) relativi agli aeromobili, era destinataria di una specifica normativa contenuta in un regolamento ministeriale nonché in una circolare della Direzione generale dell’aviazione Civile, diretta a imporre anche a carico dei suoi funzionari la verifica dei piani di carico, di assoluta rilevanza per la sicurezza della navigazione, e di provvedere a farsi da tramite tra il comandante dell’aereo e l’ufficio controllo del traffico al fine di far pervenire tempestivamente tale documentazione a quest’ultimo ufficio, al quale spettava impartire la disposizione per il decollo o meno dell’aereo. I funzionari della società di gestione aeroportuale furono conseguentemente ritenuti responsabili per non aver
(136) V. Corte di Appello di Venezia, 9 luglio 2001, chiamata a pronunciarsi sui fatti che videro
precipitare un aereo nelle campagne del vicino aeroporto di Verona, dal quale era appena decollato, e nel quale morirono tutti i passeggeri e i membri dell’equipaggio. A seguito di indagini, le cause dell’incidente furono ricondotte ad una situazione di sovrappeso con la quale era partito l’aereo, aggravato dall’ulteriore peso della neve e del ghiaccio presenti sul velivolo, in mancanza delle esecuzioni delle operazioni di deicing, oltre che ad una erronea condotta di guida del comandante.
ottemperato a tali obblighi, rispondenti ad una posizione di garanzia cosiddetta di controllo su fonti di pericolo, in considerazione del fatto che «Secondo i principi in tema di concessioni di diritto pubblico, la pubblica amministrazione competente ha conservato nei confronti del concessionario poteri autoritativi di controllo e di direzione sulla gestione dell’aerostazione e l’esercizio dei servizi aeroportuali, anche mediante l’emanazione di norme regolamentari ed interne: sotto tale profilo giuridico, si giustifica la piena legittimità ed efficacia degli atti normativi, indicati nel capo di imputazione (…) contenenti precise prescrizioni tra l’altro in tema di carta di centraggio, predisposizione e controllo del piano di carico e sua consegna all’Uct» (137).
Ne consegue che la gestione totale, pur implicando il subingresso della concessionaria nei rapporti attivi e passivi già facenti capo all’Amministrazione (138), non importa un trasferimento a favore della concessionaria di tutti i poteri dell’Autorità Aeronautica sull’aeroporto. Il d.m. n. 521/97 affida in concessione a società di capitali appositamente costituite, la gestione aeroportuale intesa come complesso di attività e servizi aeroportuali. Tuttavia «(…) nessuna potestà di polizia aeronautica, che non sia eventualmente connessa ai poteri gestori effettivamente conferiti a tali società dal rapporto concessorio, (…) è devoluta dal DM 521/1997 e men che mai dalla Convenzione, tali fonti limitandosi ad attribuirle l’uso e la gestione dei beni e delle infrastrutture strettamente necessari all’esercizio unitario dell’impresa aeroportuale»; neppure il d.lgs. 18/1999 opererebbe un trasferimento in toto di funzioni amministrative in capo alle società di gestione e la definizione in essa data di ente di gestione «(…) prende atto dell’ingresso in aeroporto dei soggetti gestori e ha affidato loro, oltre ai normali compiti operativi propri dell’impresa, pubbliche funzioni e connesse responsabilità in ragione dei servizi che essi offrono agli utenti e, soprattutto, anche compiti di coordinamento e di gestione dei servizi aeroportuali loro attribuiti, onde sono sì devolute funzioni, ma con esclusione delle potestà di polizia aeronautica (…). In tal caso, il Dlg 18/1999 ribadisce la competenza del gestore totale sulle materie devolutegli
(137) Cass. pen., sez. IV, 14 febbraio 2003, n. 7291, in Diritto e giustizia, 2003, con nota di MILLER A.,
Il concorso di cause nel delitto omissivo improprio. L’esecuzione di ordini illegittimi non esclude il nesso causale. Per alcune considerazioni critiche alla sentenza si vedano: COMENALE PINTO M.M., MORANDI F., Le gestioni aeroportuali, problemi attuali e nuove prospettive, in Comenale Pinto M.M., Morandi F., Masala L. (a cura di), Le gestioni aeroportuali: privatizzazione del sistema e sicurezza del trasporto aereo, Milano, Giuffrè, 2005; RIGUZZI M., Le gestioni aeroportuali: il quadro dei principi giuridici, in Comenale Pinto M.M., Morandi F., Masala L. (a cura di), Le gestioni aeroportuali: privatizzazione del sistema e sicurezza del trasporto aereo, Milano, Giuffrè, 2005, secondo il quale la società di gestione diviene responsabile solo qualora agisca in funzione di “handler” (ai sensi dell’allegato A, d.lgs. n. 18/99 nel quale si fa riferimento ad attività di “controllo del caricamento, dei messaggi e delle telecomunicazioni”).
(138) V. art. 2, c. 2, della convenzione tipo contenuta nella Circolare del Ministero dei trasporti e
dalla legge e dalla Convenzione, ma con la precisazione che il potere di coordinamento implica non già il superamento di detti poteri di polizia, bensì l’assunzione delle connesse responsabilità, quale momento di garanzia per la sicurezza del volo» (139).
Il gestore aeroportuale diviene quindi titolare di poteri conformativi delle posizioni degli utenti aeroportuali, miranti a garantire efficacemente la sicurezza del volo, con assunzione delle relative responsabilità.
La trasposizione di funzioni pubblicistiche in capo alle società di gestione diviene allora «(…) l’attuazione del principio, fermo nel diritto sostanziale, per cui il gestore aeroportuale totale deve coordinare l’attività degli operatori nell’ambito del suo aeroporto» (140).
Nell’esigenza indefettibile di realizzare e garantire il coordinamento (e quindi il sicuro e regolare utilizzo delle infrastrutture e degli impianti da parte) dei soggetti che operano all’interno dell’aeroporto diviene fondamentale quanto disposto nel Regolamento di Scalo, quale documento obbligatorio e vincolante che raccoglie le procedure operative di (ciascuno) scalo e che quindi può essere utile per definire le competenze a ciascuno spettanti e risolvere così ogni possibile interferenza che può nascere nello svolgimento dei compiti ad ognuno attribuiti.
Nella correlazione funzionale intercorrente fra l’Autorità aeronautica e il concessionario, è possibile vedere che l’E.N.A.C. mantiene poteri di vigilanza e di polizia aeronautica, nella duplice accezione di polizia aeroportuale e polizia della navigazione aerea (141) mentre il gestore aeroportuale totale, quale titolare di un potere di