7. La regolazione della gestione aeroportuale e gli obblighi di servizio pubblico
7.2. La regolazione per fini sociali
In un contesto di mercato scarsamente concorrenziale, la regolazione mira a garantire che l’attività economica sia conforme alle esigenze sociali, individuate dal legislatore. In particolare esse sono connesse all’offerta, in misura adeguata, di servizi che si considerano in qualche modo essenziali.
Il gestore aeroportuale viene conseguentemente gravato di particolari obblighi di servizio pubblico aventi finalità sociali.
Tra essi si richiama l’obbligo di esercizio, cioè di conformare l’erogazione del servizio a canoni di continuità e regolarità, nonché quello avente ad oggetto la modalità di erogazione del servizio. In particolare, si osserva che il gestore aeroportuale, quale monopolista legale sul mercato, ha l’obbligo, ai sensi dell’art. 2597 c.c., di contrarre con chiunque ne faccia richiesta, osservando la parità di trattamento. Principio che come si vedrà è stato recepito nella disciplina con la quale è stato dato avvio alla liberalizzazione dei servizi aeroportuali (infra sul servizio di assistenza a terra).
Accanto agli strumenti ora accennati, assume particolare importanza la carta dei servizi, tramite la quale si garantisce che le prestazioni rispondano a determinati requisiti qualitativi e quantitativi.
(275) DE LUCIA L., La regolazione amministrativa dei servizi di pubblica utilità, Giappichelli, Torino, 2002,
Il gestore redige la Carta dei servizi in conformità alle direttive emanate dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e dall’E.N.A.C. e garantisce il rispetto dei previsti livelli di qualità dei servizi offerti all’utenza (art. 705).
In ambito aeroportuale sussistono pertanto due autorità preposte alla regolazione a fini sociali: l’Amministrazione centrale e l’Autorità Aeronautica.
Lo schema generale di riferimento per la redazione delle carte dei servizi pubblici del settore trasporti è predisposto dal Dipartimento della Funzione Pubblica della Presidenza del Consiglio dei Ministri, d’intesa con il Ministero dei Trasporti e della Navigazione e con la collaborazione dei soggetti fornitori dei servizi pubblici di trasporto. Esso costituisce lo strumento attraverso il quale la Direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri del 27 gennaio 1994, recante “Principi sull’erogazione dei servizi pubblici” riceve traduzione settoriale al fine di favorire l’adozione delle carte dei servizi da parte dei soggetti fornitori di servizi pubblici di trasporto.
Tale schema tiene conto in particolare dei principi che debbono guidare l’erogazione del servizio e cioè quelli di eguaglianza, imparzialità, libertà di accesso alle infrastrutture e al servizio, continuità, partecipazione degli utenti, efficienza, efficacia nonché libertà di scelta tra più soluzioni modali.
La carta dei servizi nel settore dei trasporti viene considerata come uno strumento capace di rafforzare la garanzia della libertà di circolazione (mobilità) dei cittadini prevista dall’art. 16 Cost. nonché dall’8 del Trattato di Maastricht («ogni cittadino dell’Unione Europea ha il diritto di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri...»). Più specificamente, la carta dei servizi è volta al miglioramento della qualità dei servizi forniti e del rapporto tra utente e fornitore dei servizi.
L’E.N.A.C., quale soggetto giuridico deputato all’assolvimento delle funzioni di amministrazione attiva, di controllo e di vigilanza nel settore pubblico dell’aviazione civile, è tenuto a definire e controllare i parametri di qualità dei servizi aeroportuali e di trasporto aereo (art. 2, c. 1, lett. f), d.lgs. n. 250/97). L’Autorità definisce nei dettagli i fattori, gli indicatori ed i relativi standard di qualità a cui si dovranno uniformare i gestori e gli operatori aeroportuali nella predisposizione della Carta dei Servizi.
Pertanto, l’E.N.A.C., a seguito di apposito incarico da parte del M.i.t., con propria circolare (276) e con le allegate linee guida “La qualità dei servizi nel trasporto aereo: le
carte dei servizi standard”, nonché con apposito documento metodologico, che specifica le modalità con cui calcolare il valore di ogni indicatore proposto, ha definito le linee
(276) Circolare E.N.A.C., 2 maggio 2002, serie APT-12, Qualità dei servizi nel trasporto aereo: le Carte dei
guide operative per le carte dei servizi dei gestori aeroportuali (e vettori), così da renderle coerenti ad un disegno comune, ed ha introdotto gli indicatori da utilizzare per monitorare la qualità dei servizi offerti dai gestori aeroportuali e dalle compagnie aeree.
La standardizzazione delle carte dei servizi, comprensiva dei suddetti indicatori, rappresenta per gli utenti uno strumento essenziale di valutazione della qualità dei servizi ottenuta e di garanzia per una adeguata gestione dei reclami. Più in particolare consente di individuare adempimenti ed indicatori di qualità comuni per tutti gli operatori che offrono il medesimo tipo di servizio, premessa indispensabile per consentire ai passeggeri un facile confronto tra di essi.
La Carta dei Servizi contiene impegni precisi, non previsti normativamente, in tema di: sicurezza del viaggio, sicurezza personale e patrimoniale, regolarità del servizio (e puntualità dei mezzi), pulizia e condizioni igieniche, comfort del cliente, servizi aggiuntivi (cioè servizi extra finalizzati a migliorare il comfort del passeggero, quali ad es. disponibilità di telefoni, bar, ristoranti , depositi bagagli, nursery, servizi di intrattenimento, controllo dei prezzi praticati, ecc.), informazione alla clientela, aspetti relazionali e comportamentali, servizi di sportello/varco, integrazione modale, attenzione all’ambiente. Ognuno di questi fattori di qualità sarà poi ulteriormente sviluppato in indicatori di qualità.
La regolazione sociale tramite le carte dei servizi è senz’altro una regolazione forte, poiché non si limita a prescrivere il rispetto di determinati principi. Infatti, l’E.N.A.C. determina gli indicatori di qualità e per ognuno di essi definisce le metodologie di computo: l’unità di misura, le modalità di rilevazione, modalità di calcolo del valore dell’indicatore, modalità di calcolo del valore dell’indicatore, tecnica di rilevazione, valore da indicare nella carta.
La carta dei servizi adottata dal gestore, da sottoporre ad approvazione dall’E.N.A.C., preciserà per ognuno degli indicatori, lo standard qualitativo promesso per l’anno precedente, quello rilevato nello stesso anno e l’impegno per l’anno in corso (quello a cui si riferisce la Carta), nonché le modalità di verifica ed aggiornamento, le procedure di reclamo e di rimborso/ristoro.
Essa è quindi diretta agli “utenti” dell’aeroporto, categoria che comprende, a titolo esemplificativo: passeggeri, spedizionieri, visitatori, ma anche i fornitori di servizi, tra i quali i vettori aerei. Del resto è evidente che taluni servizi offerti dal gestore aeroportuale sono diretti oltre che al passeggero anche alle compagnie aeree.
In ogni scalo viene istituita una Unità di gestione delle Carte dei Servizi presieduta dal Direttore della locale Circoscrizione Aeroportuale e composta da rappresentanti dell’E.N.A.C., della società di gestione, delle compagnie aeree operanti sullo scalo e degli altri operatori aeroportuali, che sarà coinvolta nella redazione della Carta dei Servizi del gestore aeroportuale, laddove questa coinvolga l’attività di soggetti diversi dal gestore. Ad essa compete anche la verifica di rispondenza fra i livelli qualitativi rilevati (effettivamente prestati) e quelli “promessi” nelle Carte dei Servizi redatte secondo gli standard della circolare E.N.A.C., nonché, per quanto riguarda i servizi “essenziali” (277), con i requisiti minimi di scalo da stabilirsi in ogni aeroporto e indicati nel Regolamento di scalo; in base a tale istruttoria, il Direttore della Circoscrizione aeroportuale adotterà le misure del caso.
È importante mettere in luce che nell’ottica di migliorare ulteriormente la qualità dei servizi offerti agli utenti, l’E.N.A.C. si è proposto di estenderne gli obiettivi di fondo e la metodologia anche ai servizi prestati in aeroporto dalla generalità degli operatori nei loro mutui rapporti diretti alle varie attività di scalo (trasporto di merci, assistenza a terra agli aeromobili, manutenzione, ecc.).
7.3. La regolazione tariffaria: