La rilevanza del bene nel rapporto con i terzi: subconcessione o locazione?

Quanto alle aree destinate ad attività commerciali (es. bar, tabaccherie, ristoranti, attività bancarie, ecc.), manca una disciplina di carattere positivo e nella pratica si ravvisa il ricorso sia allo schema locativo che sub-concessorio.

L’ammissibilità dello schema privatistico della locazione trova fondamento nella l. 27 luglio 1978, n. 392 recante “Disciplina delle locazioni di immobili urbani”, laddove all’art. 35, richiamato dal successivo art. 41, prevede l’esclusione dell’indennità per la perdita di avviamento in caso di cessazione di rapporti di locazione relativi agli immobili complementari o interni agli aeroporti, nonché il diritto di prelazione e di riscatto. Ne consegue che le suddette aree possono costituire oggetto di un contratto di locazione, pur con tali limitazioni, soggiacendo per il resto alle disposizioni della anzidetta legge in merito alla durata, rinnovazione e modificazione del contratto nonché sulla entità del canone da corrispondersi da parte del conduttore.

Il ricorso alla sub-concessione è invece consentito dalla convenzione tipo diramata con Circolare del Ministero dei trasporti e della navigazione (222_{), la quale sebbene}

rappresenti un atto privo di carattere vincolante, assume una funzione interpretativa volta a guidare l’azione dell’apparato amministrativo al fine di garantirne una uniforme applicazione.

Nella convenzione tipo si prevede la possibilità di affidare in sub-concessione aree e locali previa autorizzazione dell’E.N.A.C. qualora destinati ad attività aeronautiche, oppure previa comunicazione scritta all’E.N.A.C. se destinati alle altre attività

(222_{) Circolare del Ministero dei trasporti e della navigazione n. 12479 AC del 20 ottobre 1999,}

intendendosi come tali, ad esempio, le attività commerciali, la logistica e quelle finalizzate alla somministrazione di utenze e servizi ad enti pubblici e privati (223_).

Lo Stato, per il tramite dell’Autorità aeronautica, conserva anche in questo genere di rapporti un interesse volto a garantire il corretto impiego dei beni appartenenti al pubblico demanio aeronautico (da intendersi aeroporti interamente civili e quelli militari aperti al traffico aereo civile). L’E.N.A.C, quale autorità deputata all’amministrazione dei beni demaniali, svolge funzioni di vigilanza al fine di verificare appunto che tali beni non vengano fatti oggetto di un uso improprio da parte di terzi non autorizzati o dagli stessi concessionari.

I vincoli di destinazione e di disciplina che permeano il rapporto principale, si ripercuotono sui rapporti a valle, poiché questi ultimi hanno ad oggetto il diritto di godimento di un bene riservato a cui è insita una specifica destinazione. Ne consegue che tra i due atti si instaura un legame in termini di efficacia, poiché il rapporto di sub- concessione si risolve di diritto in caso di scadenza, di revoca o di decadenza della concessione, a cui si aggiunge l’impossibilità per lo stesso di avere una durata superiore a quella della concessione.

Si è pertanto in presenza di un sistema cioè di un unicum, in cui ogni parte contribuisce alla realizzazione della moderna impresa aeroportuale e come tale è sottoposta alla “direzione di un unico regista”, come dimostra il fatto che i rapporti di sub-concessione di aree destinate ad attività aviation e non aviation debbono contenere la clausola di rispetto della carta dei servizi, redatta dal gestore aeroportuale in conformità delle direttive emanate dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e dell’E.N.A.C.

La funzionalizzazione dei beni appartenenti al compendio aeroportuale giustifica quindi la preferenza per l’utilizzo della sub-concessione in luogo della locazione, seppur entrambi astrattamente ammissibili.

È noto che la locazione, disciplinata dall’art. 1571 c.c., è il contratto con il quale «una parte si obbliga a far godere all’altra una cosa mobile o immobile per un dato tempo, verso un determinato corrispettivo». La locazione si configura pertanto come un contratto oneroso a prestazioni corrispettive, caratterizzato dal trasferimento temporaneo del diritto di godimento del bene, nel quale il locatore trae beneficio dalla percezione di

(223_{) La differente disciplina dettata per le aree destinate ad attività aviation, rispetto a quelle destinate}

ad altre attività, pare risiedere nell’esigenza di sottoporre al controllo dell’E.N.A.C. l’idoneità economico- finanziaria nonché tecnico-organizzativa del terzo, in relazione alla delicata attività che esso andrà ad espletare. Per alcune considerazioni in merito alla concessione aeroportuale e ai rapporti con i terzi si v. PELLINGRA CONTINO M., Il regime delle concessioni nell’ambito delle gestioni aeroportuali dopo la riforma della seconda parte del Codice della navigazione: profili pubblicistici e privatistici, in Giustamm.it: Rivista di diritto pubblico, 8 Aprile 2009.

un corrispettivo e il conduttore dal godimento del bene, che può consistere tanto nell’uti quanto nel frui. Detto rapporto sinallagmatico non subisce variazioni per effetto della delimitazione dell’oggetto del contratto per uno specifico impiego (attività) laddove il bene sia suscettibile di diversi usi.

Tuttavia qualora il cessionario sia non solo tenuto a rispettare la specifica destinazione ma anche ad attuarla con una attività indispensabile o comunque utile per l’impresa del cedente, si fuoriesce dallo schema locativo per integrare la diversa fattispecie della sub-concessione. In tale situazione infatti «(…) il bene si mantiene in collegamento funzionale con l’azienda di una delle parti, ed il conferimento all’altra della facoltà di usarlo presenta un quid pluris, rispetto ai menzionati connotati della cessione di godimento dietro un corrispettivo, esprimendo un decentramento di rami o settori di una struttura economica sostanzialmente unitaria, con apporti esterni, oppure un affiancamento di altre imprese, per attività complementari od integrative»; ne consegue che «L’atto è riconducibile nella locazione, con la conseguente applicabilità delle disposizioni della legge n. 392 del 1978 (…), se il bene non abbia mai avuto, od abbia perso la qualità d’immobile strumentale rispetto ai servizi aeroportuali, e venga così goduto dal terzo per scopi propri, non collegati, o collegati solo in via eventuale ed indiretta, con le esigenze dello scalo; l’atto stesso presenta, invece, il carattere della subconcessione, se il bene abbia e conservi l’indicata strumentalità, sicché il terzo si trovi in posizione analoga a quella della concessionaria, impiegando ed essendo tenuto ad impiegare il terreno ed il locale per attività; comprese o meno fra quelle che il concessionario avrebbe potuto svolgere direttamente, che siano componenti del servizio aeroportuale unitariamente inteso» (224_).

La sub-concessione e la locazione si distinguono quindi sotto il profilo causale, in quanto solo nella prima si realizza l’interesse pubblico che giustifica il particolare regime al quale è sottoposto il rapporto: poteri di autotutela in capo all’Autorità aeronautica,

(224_{) Così Cass. civ., sez. I, 7 novembre 1989, n. 4645, in Diritto dei trasporti, 1991, n. 2, p. 222 con}

nota di RIGONI A., Cessione di beni immobili aeroportuali: locazione o subconcessione?, che ha ritenuto sussistere nel caso in esame gli estremi di una subconcessione poiché «(…) in uno scalo di notevoli dimensioni, con traffico nazionale ed internazionale di persone e merci, l’offerta agli utenti di prestazioni professionali, per la definizione dei rapporti con la dogana e per le operazioni di spedizione, configura una tessera del mosaico dei complessivi servizi aeroportuali, con la conseguenza che il terzo, chiamato a svolgere tali compiti, con il godimento delle strutture all’uopo occorrenti, assicura un interesse della concessionaria che va oltre la percezione del canone ed esige l’effettiva utilizzazione delle strutture stesse per il buon funzionamento dello scalo». Riconoscono gli estremi di una sub-concessione di locali anche Cass. civ., sez. III, 17 gennaio 2007, n. 972, in La nuova giurisprudenza civile commentata, 2007, con nota di GRASSI C.,Locale commerciale compreso in area aeroportuale: locazione o subconcessione?, p. 1108, per le attività di autonoleggio; Cass. civ., sez. III, 11 febbraio 2005, n. 2852, in Rivista giuridica dell’edilizia, 2005, fasc. 4, p. 746, per la vendita di giornali e tabacchi.

obbligo di garantire determinati livelli minimi di attività nel rispetto della Carta dei servizi predisposta dal gestore aeroportuale, eventuali controlli e verifiche contabili sulla qualità dell’attività, ecc.

Ne consegue che, nella qualificazione del rapporto non ci si deve soffermare al nomen iuris utilizzato, dovendosi invece avere riguardo anche alla volontà delle parti come risultanti nella disciplina convenuta (225_{). Del resto, per il gestore aeroportuale il ricorso}

all’uno o all’altro schema di rapporto non è indifferente, laddove la sola sub-concessione impone l’attuazione della specifica destinazione, mentre la locazione imprime solo il rispetto della destinazione d’uso, potendo anche il bene (locale) non essere utilizzato, senza dar luogo a responsabilità contrattuale.

Quindi se entrambi i rapporti sono astrattamente ammissibili, solo la sub- concessione pare essere coerente con la qualificazione del bene “aeroporto” come demaniale, laddove solo questa conserva (cioè è coerente con) la destinazione del bene al servizio della navigazione aerea (elemento costitutivo della pubblicità del demanio aeronautico) (226_{), mentre la locazione pare ammissibile solo qualora il bene venga}

sdemanializzato.

4.4.3. Vi è l’obbligo per il gestore aeroportuale di esperire