Le gestioni parziali

Negli anni ‘60, prende avvio la forma di “gestione” c.d. parziale. Essa si distingue da quella totale non solo da un punto di vista quantitativo, perché limitata all’aerostazione passeggeri e merci e relative pertinenze nonché ai principali servizi aeroportuali, bensì anche sotto un profilo qualitativo, configurandosi come una concessione di suolo demaniale, anziché come una concessione di gestione. Di conseguenza l’uso del termine “gestione parziale”, appare improprio (111_{), essendo}

riconducibile ad una concessione di aree demaniali e di servizi disciplinati dagli artt. 694 e 695 c.nav. Ne discende anche in questo caso la volontà di ricercare legittimazione ad una forma di gestione non contemplata dal codice e il richiamo alla disciplina dell’art. 694 c.nav. costituisce «(…) un espediente per legittimare un tipo di gestione non ammessa o comunque non prevista dall’ordinamento» e «(…) se sotto il profilo formale deve ritenersi legittima, non soddisfa del tutto se si fa riferimento al contenuto e ai fini di questa concessione che, in effetti, tendono alla gestione del settore commerciale dell’aeroporto e non solo alla costruzione di “aviorimesse o altri edifici o impianti da adibirsi a fini attinenti al traffico aereo”» (112_).

in investimenti. Ne consegue che le somme impiegate per la costruzione delle infrastrutture devono ritenersi, tranne casi particolari, irrecuperabili mentre è la certezza di un esercizio aeroportuale assicurato per un certo periodo di tempo che costituisce il vero corrispettivo dell’impegno finanziario assunto dall’ente di gestione (cfr. l. 16 aprile 1954, n. 156 relativa all’aeroporto di Genova-Sestri); ciò che rileva infatti è la fornitura del servizio pubblico.

(111_{) Sull’uso improprio del termine “gestione parziale” la dottrina è unanime: v. DOMINICI D., La}

gestione aeroportuale nel sistema del trasporto aereo, Milano, Giuffrè, p. 189; BALLARINO T.,BUSTI S., Diritto aeronautico e spaziale, 1988, Milano, Giuffrè, p. 470, per il quale solo indirettamente si può parlare di concessione di servizi, cioè nel momento in cui le attività “naturalmente” espletate sui beni demaniali sono conformi alla destinazione impressa a tali beni e quindi sono al servizio della navigazione aerea. Invece, CAMARDA G., Le gestioni aeroportuali, in Il diritto aereo, 1983, p. 15, osserva che «(…) la concessione di suolo demaniale non può ritenersi categoria sufficiente a spiegare la natura giuridica e la disciplina delle concessioni parziali o delle, cosiddette, concessioni commerciali. Infatti, certi servizi a terra hanno – senza alcun dubbio – la caratteristica del servizio pubblico, cioè abbisognerebbero di atti concessori da parte della pubblica amministrazione, la quale va considerata come la depositaria ab origine della titolarità del servizio a prescindere dalla proprietà del suolo su cui il servizio stesso si svolge». Ne consegue l’inadeguatezza di ricodurre tali forme di gestione alla disciplina degli artt. 694 e 695 c. nav., soprattutto perché queste norme non disciplinano tale ipotesi ma hanno «(…) riguardo semplicemente ad uno dei mezzi (il suolo) dove si svolge l’attività, ma non all’attività in sé che, sulla base delle regole generali di diritto amministrativo, ha bisogno anch’essa di una volontà concessoria; ecco perché se non si individui un tertium genus, si è almeno in presenza di gestioni miste».

La disciplina di questa forma di gestione, essendo riconducibile a forme codificate, si presenta più uniforme rispetto a quella della gestione totale per legge speciale.

L’atto concessorio viene emanato dal Ministro dei trasporti di concerto con il Ministro delle finanze per una durata non eccedente i venti anni, come previsto dal c.nav., a fronte del quale compete al gestore il pagamento del canone. Qualora questo non venga emanato, può trovare applicazione, per rinvio contenuto nell’art. 699, l’art. 38 c.nav. sull’anticipata occupazione di zone demaniali, disposizione a cui si è fatto spesso ricorso anche quando i tempi di rilascio del provvedimento amministrativo tendevano ad allungarsi, dando così vita a gestioni di fatto.

Analogamente alla gestione totale per legge speciale, la concessione è stata affidata a consorzi, aziende speciali e società per azioni, partecipati prevalentemente da enti locali. La scelta del soggetto concessionario, non determinato a priori come nelle gestioni totali per legge speciale, viene operata dall’amministrazione sulla base dell’art. 37 c.nav. e cioè nel caso di più domande di concessione, è preferito il richiedente che offra maggiori garanzie di proficua utilizzazione della concessione e si proponga di avvalersi di questa per un uso che, a giudizio dell’amministrazione, risponda ad un più rilevante interesse pubblico. In sede di rinnovo, viene accordata una preferenza alle precedenti concessioni, già rilasciate, rispetto alle nuove istanze; solo qualora non ricorrano condizioni di preferenza, si procede a licitazione privata (113).

La concessione ha ad oggetto la gestione della parte commerciale dell’aeroporto relativa all’aerostazione e ai servizi di assistenza a terra (che vengono forniti in regime non di esclusiva ma in concorrenza con quelli offerti dalle compagnie aeree), mentre la parte c.d. operativa, costituita dalle infrastrutture di volo, rimane di competenza statale. Il concessionario potrà anche essere chiamato a realizzare, a sue spese, infrastrutture che entreranno fin da subito a far parte del demanio.

I rapporti tra concessionario e Amministrazione sono regolati oltre che dal codice della navigazione anche da apposita convenzione (114). Il gestore ha diritto all’utilizzo di tutti i locali dell’aerostazione passeggeri e merci e relative pertinenze, eccetto quei locali direttamente utilizzati dall’Amministrazione o dal Registro Aeronautico Italiano. I locali nella sua disponibilità potranno essere affidati a terzi tramite sub-concessione previa autorizzazione della Direzione generale dell’aviazione civile per essere destinate ad

(113_{) In genere i soggetti richiedenti la gestione sono enti locali che spesso hanno già intrapreso}

opere di costruzione, situazione che costituisce titolo preferenziale al rilascio della concessione.

(114_{) Le funzioni di direzione tecnico-amministrativa rimangono di competenza dell’Aviazione}

attività di assistenza e conforto ai passeggeri. Così anche i servizi che non venissero svolti direttamente dal concessionario possono essere affidati a soggetti terzi tramite sub- concessione; tuttavia trattandosi di servizi di pubblico interesse è richiesto il previo assenso dell’Aviazione Civile diretto ad esprimere un giudizio di gradimento in ordine alla idoneità tecnica, capacità finanziaria e serietà professionale delle ditte designate (115_{). Il}

gestore ha diritto a percepire i corrispettivi dei servizi aeroportuali nella misura approvata dall’Aviazione Civile, i canoni delle sub-concessioni e locazioni, la tassa di imbarco passeggeri (art. 5, l. 5 maggio 1976 n. 324) e la tassa erariale merci (art. 1, d.l. 28 febbraio 1974 n. 47). Anche per questa forma di gestione valgono le considerazioni svolte per le gestioni totali in merito al rapporto tra concessione di costruzione e gestione, alla economicità della gestione e alla mancanza di lucro dell’ente di gestione (116).

Come subito si vedrà anche questa è una modalità organizzativa ancora esistente ma non più ammissibile, quindi in via di superamento a seguito della riforma avviata negli anni ‘90.

2. L’avvio del processo di liberalizzazione e privatizzazione delle