EMISSIONI E SINK DI ANIDRIDE CARBONICA DEL SETTORE AGRO-FORESTALE: NUOVE REGOLE DI CONTABILIZZAZIONE

DALL’UE

Nonostante l’adattamento rimanga una priorità delle politiche per fronteggiare i cambiamenti climatici in agricoltura (cfr. par. 2), il settore ha un ruolo non marginale anche nella mitigazione delle emissioni di gas a effetto serra, ovvero il loro contenimento per diminuire gli impatti delle attività antropiche sul riscaldamento globale.

Per poter predisporre delle politiche di mitigazione, è evidentemente necessario misurare e monitorare tutti i settori di attività che contribuiscono ad emettere gas serra in atmosfera. Su questo fronte, il 2013 è stato un anno particolarmente importante per il calcolo del contributo del settore alla stabilità climatica, in quanto sono state pubblicate due decisioni che riguardano le emissioni del settore. La prima di queste decisioni è quella sull’assegnazione dei tetti annuali delle emissioni nazionali di alcuni settori produttivi (compresa l’agricoltura) che era attesa per quest’anno e che permetterà di inserire gli sforzi di mitigazione del settore nel quadro degli obiettivi comunitari di mitigazione. La seconda è la vera novità della politica climatica UE,rappresentata dalla decisione sulle norme comuni di contabilizzazione per il settore LULUCF (Land use, land use change and forestry), fino ad oggi escluso dalla stima delle emissioni comunitarie (cfr. box 1).

Per quanto riguarda le assegnazioni annuali di emissioni dei singoli Stati Membri (di seguito SM), per il periodo dal 2013 al 2020, esse sono state pubblicate il 26 marzo 2013 (Decisione della Commissione n. 2013/162/UE), in ottemperanza a quanto stabilito nel 2009 dalla Effort sharing decision. I riflessi della normativa sul settore agricolo, dipenderanno dalle misure messe in campo per raggiungere tali obiettivi; infatti, resta facoltà degli SM decidere quali misure attuare e quali obiettivi settoriali porsi. Per i settori come quello dell’edilizia e dei trasporti su strada, alcune decisioni sulle misure cui uno SM può ricorrere, avranno anche dei riflessi sul settore agro-forestale, in quanto, ad esempio, esse possono riguardare la sostituzione di carburanti fossili con biocarburanti e l’utilizzo delle energie rinnovabili per il riscaldamento.

Tra le misure di mitigazione delle emissioni più strettamente agricole, nei report tecnici per la Direzione generaleClima, vengono analizzate quelle relative al recupero di biogas da deiezioni animali e alla diminuzione delle emissioni dovute alla fertilizzazione dei suoli, per valutarne le modalità di attuazione in alcuni Stati, mettendo in evidenza le criticità sorte e facendo emergere le potenzialità di sfruttamento di tali misure.

La seconda decisione rappresenta invece una novità assoluta nella politica climatica europea che, ad oggi, escludeva le emissioni e gli assorbimenti del settore LULUCF. Eppure tale settore, è l’unico capace di sottrarre e trattenere naturalmente anidride carbonica dall’atmosfera e, evidentemente, alcuni usi del suolo, cambiamenti d’uso del suolo, nonché pratiche di gestione, possono migliorare o peggiorare questa capacità naturale di accumulo di carbonio, portando a importanti impatti sulle emissioni di gas serra. Pertanto la stima delle emissioni provenienti da questa categoria, è importante per garantire una maggiore integrità ambientale in termini sia di politiche climatiche ed energetiche, sia di gestione del

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suolo. Inserire il settore LULUCF negli sforzi di mitigazione a livello comunitario ha, inoltre, la finalità di allineare le politiche climatiche comunitarie e internazionali.18 _{Per tali ragioni, a} marzo 2012, rispondendo a quanto stabilito dalla Effort Sharing Decision, la Commissione ha presentato al Parlamento europeo e al Consiglio, nell’ambito della procedura legislativa ordinaria, una proposta di decisione per armonizzare e migliorare le norme di contabilizzazione degli assorbimenti e delle emissioni di gas serra per il settore LULUCF (COM(2012)93final). Tale proposta è scaturita nella decisione n. 529/2013/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 21 maggio 2013 e prevede un quadro legislativo separato per l’inclusione del settore nella politica climatica Ue, con un approccio graduale in due tempi di implementazione: un primo in cui definire il quadro di riferimento per la contabilizzazione delle emissioni e un secondo in cui prevedere dei target di mitigazione.

Il primo momento, quindi, non prevede dei vincoli alle emissioni perché l’esistenza di dati credibili e affidabili è un prerequisito indispensabile per assicurare un quadro di azione solido e regole armonizzate. Solo se il sistema di contabilizzazione si dimostrerà sufficientemente robusto, una volta che le regole sono stabilite e i dati raccolti, si può pensare di includere il settore negli obiettivi di mitigazione.

Le principali modifiche apportate e le differenze con il contesto internazionale attuale, che interessano più direttamente il settore agricolo, riguardano la contabilizzazione obbligatoria anche della gestione dei suoli agricoli e dei prati e pascoli (cropland management e

grazing land management) dal 2021. 19 _{Rilevante per il settore forestale, invece, è la}

contabilizzazione degli stock di carbonio dei prodotti legnosi che, ad oggi, erano considerati un’emissione netta per il settore. Per quanto attiene alle regole di contabilizzazione, la proposta non è tuttavia coerente con le regole approvate a Durban, introducendo, di fatto, un’altra contabilità parallela delle attività LULUCF.20

Un altro importante elemento di novità della decisione è rappresentato dal fatto che gli SM devono fornire informazioni sulle azioni nazionali intraprese per limitare o ridurre le emissioni, e mantenere o aumentare le rimozioni, del settore.21 _{Queste informazioni} dovrebbero essere elaborate garantendo che sia consultata una vasta gamma di soggetti interessati e devono contenere almeno le seguenti indicazioni relative a ciascuna delle attività contabilizzate:

- la descrizione dei trend passati delle emissioni e degli assorbimenti;

- le proiezioni per le emissioni e gli assorbimenti per il periodo contabile corrispondente;

- l’analisi del potenziale di mitigazione delle emissioni e di aumento dei sink; - un elenco di misure da adottare al fine di perseguire tali obiettivi,

- le politiche attuali e quelle pianificate per l’attuazione di queste misure,

18 _{Infatti, le attività LULUCF, pur non essendo conteggiate per raggiungere l’obiettivo comunitario del -20% al} 2020, possono essere contabilizzate (sotto precise condizioni) nell’ambito del Protocollo di Kyoto, creando, di fatto, una doppia contabilità per gli SM e una situazione per cui uno Stato può adempiere ai suoi impegni

assunti per la Convenzione delle Nazioni Unite, ma non a quelli in ambito UE.

19 _{La proposta include anche l’obbligatorietà della contabilizzazione della gestione forestale, ma questa, a} seguito della decisione di Durban, è obbligatoria per tutti i Paesi dell’Annesso I (compresa quindi l’Italia).

20 _{Infatti, nel contesto del Protocollo di Kyoto, era facoltà dello SM decidere se includere o meno la} gestione dei suoli agricoli e dei prati e pascoli e l’Italia aveva optato per non eleggere tali attività opzionali.

21 _{La mozione passata, a seguito della discussione della proposta in Parlamento, è meno prescrittiva della} versione originale, secondo cui la Commissione valutava i piani di azione presentati dagli SM sulle misure da

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- i tempi per l’adozione e l’attuazione delle misure indicate.

Alcune tra le misure che gli SM devono indicare, per diminuire le emissioni o aumentare i sink di carbonio dalla categoria LULUCF,vengono elencate a titolo esemplificativo e non esaustivo, in allegato alla decisione (per ogni categoria di stima delle emissioni) (cfr. tabella 1).

Tabella 1. Alcune possibili misure da indicare nelle informazioni nazionali per la mitigazione delle emissioni e l’aumento dei sink dalle diverse categorie d’uso del suolo

Gestione dei terreni agricoli Gestione dei prati e dei

pascoli Attività forestali

miglioramento delle pratiche agronomiche selezionando

migliori varietà colturali

prevenzione della conversione di praterie a terre coltivate;

afforestazione e riforestazione

aumento delle rotazioni colturali miglioramento della gestione dei pascoli

prevenzione della deforestazione, miglioramento della gestione di:

nutrienti, aratura, residui e risorse idriche

aumento della produttività aumento dei pool dei prodotti

legnosi pratiche di agro-forestazione miglioramento della gestione dei

nutrienti aumento della gestione _forestale

mantenimento degli stock di carbonio nelle foreste esistenti

rafforzamento della protezione da disturbi naturali

(ad esempio, gli incendi)

Fonte: elaborazioni INEA dalla dec. 529/2013/UE

La decisione di rendere obbligatoria la contabilizzazione delle emissioni relative alla gestione dei suoli agricoli e dei prati e pascoli, aveva suscitato pareri non favorevoli da parte degli SM. Questo perché nonostante si riconosca l’importanza di ridurre le emissioni relative all’uso del suolo agricolo, non si vogliono trascurare gli obiettivi di sicurezza alimentare e di mantenimento di capacità produttiva del settore. Inoltre, molti SM non sono favorevoli a questa tipologia di contabilizzazione per la mancanza di dati affidabili, soprattutto relativamente ai trend passati. Anche per queste ragioni l’approccio che è passato è quello graduale per cui, gli SM che hanno necessità di migliorarne i dati, hanno tempo fino al 2021 per farlo (per tutta la serie storica di interesse).

Per quanto riguarda i riflessi sul settore del quadro legislativo proposto, va sottolineato che la decisione della CE è diretta agli SM, pertanto nessun agricoltore o gestore forestale deve fare nulla in virtù della stessa. Tuttavia, ovviamente, dalla contabilizzazione e dalla futura decisione sui target di riduzione potranno derivare dei vincoli o delle opportunità per le aziende del settore. La proposta, infatti, avrà delle importanti ripercussioni su diverse

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politiche europee esistenti, che sono lo strumento principale che potrà essere usato per incoraggiare la mitigazione delle emissioni del settore22_.

Da un lato, pertanto, le regole di contabilizzazione del settore LULUCF cattureranno gli effetti sulle emissioni di misure attuate attraverso la PAC, o le politiche per la produzione di energia da fonti rinnovabili. Dall’altro le politiche esistenti sono l’unico modo per influenzare il trend dei cambiamenti d’uso del suolo. Guardando alla PAC, ad esempio, la contabilizzazione del settore LULUCF permetterebbe di cogliere gli effetti del greening nel primo pilastro della PAC e di alcune misure (ad es. agro-climatico-ambientali) nel secondo, offrendo così una valutazione quantitativa dei progressi fatti, e contribuendo a migliorare la percezione dei contribuenti nei confronti della politica agricola. Nello stesso tempo, la PAC, rappresenta lo strumento principale per introdurre misure che permettano di aumentare o mantenere i sink di carbonio agroforestali, soprattutto ricorrendo alle misure esistenti che sono attualmente sottoutilizzate dagli Stati membri; ciò è abbastanza evidente guardando alle misure indicate in tabella 1, che comprendono azioni già esistenti nel quadro della politica agricola.

Per quanto riguarda la produzione di energia da fonti rinnovabili, invece, la contabilità delle attività LULUCF può servire per promuove una maggiore sostenibilità delle produzioni nazionali, poiché essa garantirà che siano computate le emissioni da biomassa utilizzata a fini energetici (che oggi sono considerate pari a zero).

Evidentemente, l’applicazione del nuovo quadro di azione europea per i cambiamenti climatici, può rappresentare l’opportunità di implementare una politica che incentivi a comportamenti responsabili da un punto di vista della mitigazione delle emissioni, anziché porre vincoli e divieti, garantendo così la crescita e la produttività del settore agroforestale e, al tempo stesso, la stabilità climatica. Per fare ciò, tuttavia, occorrerebbe che, i soggetti che “producono” crediti di carbonio, fossero ricompensati per i loro sforzi di mitigazione, argomento, questo, che non viene trattato nella proposta attuale, che riguarda solo le regole di contabilizzazione.

Box 1. La metodologia di stima delle emissioni di gas serra e la politica climatica UE

Le metodologie di stima delle emissioni che devono essere considerate da tutti i Paesi che aderiscono alla Convenzione quadro delle nazioni unite sui cambiamenti climatici (UNFCCC-

United nations framework convention on climate change) sono predisposte dall’IPCC

(Intergovernmental panel on climate change), l’organismo tecnico-scientifico che supporta la Convenzione. Queste linee guida stimano le emissioni per processo produttivo (e non per prodotto), distinguendo, all’interno dell’attività agricola, il settore “Agricoltura” vero e proprio, il settore “Energia” e il settore cosiddetto “LULUCF”. La categoria “Agricoltura” fa riferimento alle attività specifiche della produzione agricola e prevede la stima delle emissioni di metano e di protossido di azoto dagli allevamenti di bestiame (fermentazione enterica e gestione deiezioni) e dalle coltivazioni agricole (fertilizzazione, risaie, bruciatura stoppie, ecc.). Nel settore “Energia”, vengono invece stimate le emissioni dovute alla produzione di energia elettrica e all’utilizzo di mezzi di trasporto, anche nel settore agricolo. Infine, l’acronimo LULUCF, ovvero uso del suolo, cambiamenti d’uso del suolo e selvicoltura, è utilizzato per

22 _{Stando anche a quanto emerge dal rapporto del gruppo tecnico ad-hoc per il settore LULUCF, per} incentivare la mitigazione nel settore, occorre dare preferenza all’utilizzo di strumenti di policy esistenti, adattandoli per garantire la coerenza tra diversi settori di intervento, piuttosto che svilupparne di nuovi (http://ec.europa.eu/clima/events/0029/summary_eccplulucf_en.pdf).

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riferirsi allo scambio di gas serra tra l’atmosfera e le biomasse agricole e forestali, sotto forma di rimozioni ed emissioni (derivanti da attività umane).

La politica climatica dell’Ue, ha riguardato, finora, solo i settori più “energivori”, stabilendo, tuttavia, un quadro di azione anche per gli altri settori, compresa l’agricoltura. L’Unione europea, infatti, parallelamente agli impegni assunti a livello internazionale col protocollo di Kyoto, si è impegnata unilateralmente a ridurre le sue emissioni del 20% rispetto al 1990 (ovvero del 14% se si considera la baseline delle politiche climatiche Ue, che è il 2005). Questo obiettivo di riduzione fa parte del “pacchetto clima-energia” approvato nel 2009, il cui elemento chiave è la strategia Europa2020, che ha finalità di mitigazione delle emissioni e di autosufficienza energetica. Per raggiungere questo obiettivo di riduzione, a tutti i settori produttivi viene chiesto un impegno in termini di diminuzione delle emissioni, anche se con strumenti e target diversi. Il principale strumento attivato è stato un sistema di scambio delle quote di emissioni delle imprese nei settori della produzione industriale (EU-ETS, Emission

trading system, direttiva 2003/87/CE), istituito per limitare del 21% rispetto ai livelli del 2005 circa la metà delle emissioni dei gas serra dell’Ue. Il sistema EU-ETS esclude il settore agricolo e i crediti di carbonio derivanti da attività agro-forestali, sia per motivi tecnici (di permanenza e saturazione dei sink di carbonio nei suoli e nelle biomasse), sia per garantire una maggiore integrità ambientale (evitando che il settore sia usato come strumento di compensazione delle emissioni di altri settori). Pertanto, l’implementazione dell’ETS non ha rappresentato, ad oggi, né un’opportunità, né un rischio per le aziende del settore.

Per quanto riguarda le emissioni agricole, il pacchetto energia-clima ha introdotto nel 2009 il principio della condivisione dello sforzo di mitigazione tra settori produttivi, attraverso la decisione 406/2009/Ec (Effort Sharing Decision-ESD). Tale decisione stabilisce che i settori non inclusi nell’Ets (agricoltura, trasporti, residenziale e rifiuti), debbano ridurre le loro emissioni del 10% rispetto al 2005, con percentuali che variano dal -20% al +20% tra gli Stati Membri23 (Sm). Per l’Italia, l’obiettivo comunitario è stato declinato in una riduzione del 13% delle emissioni rispetto al 2005 (figura 1). È escluso, da questo quadro, il settore LULUCF.

Figura 1 I target della politica climatica dell’UE

23 _{Altri strumenti che contribuiranno a raggiungere il target del 20% sono la direttiva sulle energie rinnovabili e la} direttiva sulla rimozione e lo stoccaggio sicuri dell’anidride carbonica.

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5. IL RUOLO DELL’AGRICOLTURA NELLA STRATEGIA DI