La giurisdizione della Corte dei conti nella giurisprudenza della Corte regolatrice: la casistica del 2020

In ordine ai “criteri di collegamento” idonei a radicare la giurisdizione della Corte dei conti, la giurisprudenza della Cassazione, ribadendo principi consolidati, si è espressa nel senso che “la giurisdizione della Corte dei Conti in materia di responsabilità degli amministratori o dipendenti di enti pubblici è ancorata alla compresenza di due elementi, qualificanti la nozione di contabilità pubblica: uno soggettivo, che attiene alla natura pubblica del soggetto - ente od amministrazione - al quale l'agente sia legato da un rapporto di impiego o di servizio - intendendosi per tale una relazione funzionale, caratterizzata dall'inserimento del soggetto nell'apparato organico e nell'attività dell'ente, suscettibile di rendere il primo compartecipe dell'operato del secondo - l'altro oggettivo, che riflette la qualificazione pubblica del denaro o del bene oggetto della gestione nell'ambito della quale si è verificato l'evento, fonte di responsabilità” (cfr. Cass. SS.UU. 17.12.2020, n. 28975, Cass. SS.UU., 28.02.2020, n. 5595).

A tal riguardo, la Corte di legittimità ha tenuto a puntualizzare che “si esercita attività

81 Come più volte riferito, la Corte costituzionale ha premesso, anche in tale pronuncia, di aver riconosciuto la legittimazione del giudice contabile in sede di giudizio di parificazione dei rendiconti regionali a sollevare questioni di legittimità costituzionale avverso le disposizioni di legge che determinano, nell’articolazione e nella gestione del bilancio stesso, effetti non consentiti dai principi posti a tutela degli equilibri economico-finanziari e da tutti gli altri precetti costituzionali, che custodiscono la sana gestione finanziaria, laddove i parametri indicati siano invocati in stretta connessione funzionale con gli artt. 81, 97, primo comma, e 119, sesto comma, Cost. e con gli altri parametri di natura finanziaria della Costituzione.

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amministrativa non solo quando si svolgono pubbliche funzioni e poteri autoritativi, ma anche quando, nei limiti consentiti dall'ordinamento, si perseguono le finalità proprie dell'amministrazione pubblica mediante un'attività disciplinata in tutto o in parte dal diritto privato; con la conseguenza che il dato essenziale che radica la giurisdizione della Corte dei conti è rappresentato dall'evento dannoso verificatosi a carico di una pubblica amministrazione e non più dal quadro di riferimento - pubblico o privato - nel quale si colloca la condotta produttiva del danno” (cfr. Cass., SS.UU. 01.04.2020, n. 7645).

Nel pronunciarsi in materia di giudizi ad istanza di parte promossi dall’ente impositore nei confronti dell’agente contabile, la Corte regolatrice si è inoltre espressa nel senso che la giurisdizione contabile “ha natura tendenzialmente generale, dotata di propria vis expansiva in difetto di espresse limitazioni legislative, in materia di contabilità pubblica” (cfr. Cass.

SS.UU. 20.10.2020 n. 22810) “e dunque anche quanto alla verifica dei rapporti di dare ed avere tra agente della riscossione ed ente locale titolare del credito da riscuotere e quanto al risultato contabile finale di detti rapporti” (Cass. SS.UU., 28.02.2020, n. 5595).

In tema di gruppi consiliari⁸², relativi ai ricorsi proposti da consiglieri regionali condannati in relazione ad indebito utilizzo dei contributi pubblici per spese estranee alle finalità istituzionali dei gruppi stessi e/o delle quali non ne fosse stata documentata l’inerenza alle finalità stesse, il Supremo Consesso ha dato ulteriore continuità all’ormai consolidato orientamento, nel senso che “la gestione dei fondi pubblici erogati ai gruppi partitici dei consigli regionali è soggetta alla giurisdizione della Corte dei conti in materia di responsabilità erariale, sia perché a tali gruppi - pur in presenza di elementi di natura privatistica connessi alla loro matrice partitica - va riconosciuta natura essenzialmente pubblicistica in relazione alla funzione strumentale al funzionamento dell'organo assembleare da essi svolta, sia in ragione dell'origine pubblica delle risorse e della definizione legale del loro scopo, senza che rilevi il principio dell'insindacabilità di opinioni e voti ex art. 122 Cost., comma 4, non estensibile alla gestione dei suddetti contributi”⁸³. Inoltre, il Giudice di legittimità ha precisato

82 Cfr. Cass. SS.UU. 28/02/2020 n. 5589, Cass. SS.UU. 28/022020 n. 5590, Cass. SS.UU. 15/04/2020 n. 7835, Cass. SS.UU. 15/04/2020 n. 7836, Cass. SS.UU. 15/09/2020 n.19171, Cass. SS.UU. 15/09/2020 n.19172, Cass.

SS.UU. 15/09/2020 n.19173, Cass. SS.UU. 15/09/2020 n.19174.

83 Con la cit. sentenza n. 5590/2020, pronunciato su ricorso proposto da deputato dell’Assemblea regionale siciliana, la Corte regolatrice ha evidenziato il “consolidato l'orientamento della Corte costituzionale in ordine alla diversità di posizione dei Consigli regionali e delle Camere, secondo cui il livello di autonomia assicurato alle funzioni consiliari dall'art. 122 Cost. (e dalle disposizioni corrispondenti per le Regioni ad autonomia particolare; nella specie, l'art. 6 dello Statuto siciliano, il quale recita: “I Deputati non sono sindacabili per i voti dati nell'Assemblea regionale e per le opinioni espresse nell'esercizio della loro funzione") è altro e minore

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che “l'accertamento rimesso in tale ambito alla Corte dei conti, affinché non debordi dai limiti esterni imposti alla sua giurisdizione, non può investire l'attività politica del presidente del gruppo consiliare o le scelte di “merito” dal medesimo effettuate nell'esercizio del mandato, ma deve mantenersi nell'alveo di un giudizio di conformità alla legge dell'azione amministrativa (art. 1 della legge n. 20 del 1994)” e che, pertanto, “in siffatto alveo - e, dunque, nei limiti interni della giurisdizione contabile - rimane la verifica di difformità, compiuta dalla Corte dei conti, delle attività di gestione del contributo erogato al gruppo consiliare rispetto alle finalità, di preminente interesse pubblico, che allo stesso imprime la normativa vigente⁸⁴, così da potersi svolgere in termini di congruità delle singole voci di spesa ammesse al rimborso con riferimento a criteri oggettivi di conformità e di collegamento teleologico con i predetti fini, secondo quanto imposto dal quadro normativo di riferimento”⁸⁵.

Sulla tematica degli incarichi extraistituzionali non autorizzati ed, in particolare, in materia di responsabilità per omesso riversamento dei relativi compensi, gli Ermellini hanno ribadito l’orientamento già emerso nel 2019 (cfr. Cass. SS.UU. ord. 26.06.2019 n. 17125, Cass.

SS.UU. 26.06.2019 n.17124), statuendo che “la disposizione di cui al comma 7 bis dell'art.53 ult. cit., laddove ha previsto la giurisdizione del giudice contabile per l'omesso versamento dei compensi indebitamente percepiti dal dipendente nello svolgimento di un incarico non

rispetto alle prerogative che contraddistinguono il potere di indirizzo politico generale spettante al Parlamento”

evidenziando, inoltre, con ampi richiami alla giurisprudenza costituzionale sull’argomento, come “l'analogia tra le attribuzioni delle assemblee regionali e di quelle parlamentari non si pone in rapporto di identità, con la conseguenza che le deroghe alla giurisdizione - sempre di stretta interpretazione - sono ammissibili soltanto nei confronti di organi immediatamente partecipi del potere sovrano dello Stato e perciò situate ai vertici dell'ordinamento, in posizione apicale di assoluta indipendenza e di reciproca parità”.

84 In proposito, la S.C. ha evidenziato che l'astratta riconducibilità delle spese sostenute dai singoli consiglieri alle previste categorie “non vale, di per sé, a fare escludere necessariamente la possibilità che le singole spese siano

"non inerenti" all'attività del gruppo, nei casi in cui non sia rispettato il parametro di ragionevolezza, soprattutto con riferimento all'entità o proporzionalità, oltre che all'effettività delle spese, anche sotto il profilo della veridicità della relativa documentazione”, per cui “rimane nei limiti interni della giurisdizione la verifica, rimessa alla Corte dei conti, della "manifesta difformità", in ciò consistendo propriamente il giudizio di non "inerenza"

delle attività di gestione del contributo erogato ai gruppi consiliari rispetto alle finalità, di preminente interesse pubblico, che allo stesso imprime la normativa vigente, in termini di congruità e di collegamento teleologico delle singole voci di spesa ammesse al rimborso alle finalità pubblicistiche dei gruppi”.

85 Con la cit. sentenza n. 19173, pronunciata su ricorso proposto da un consigliere regionale dell’Emilia Romagna, la Corte regolatrice ha rilevato che come le Sezioni Unite “hanno già avuto modo di evidenziare (cfr. Cass., S.U., n. 1034/2019 e Cass., S.U., n. 5589/2020), la Corte costituzionale con la sentenza n. 235 del 2015 ha ribadito - proprio a fronte di analoga doglianza mossa dalla Regione Emilia- Romagna in sede di giudizio per conflitto di attribuzione contro il Presidente del Consiglio dei ministri sorto a seguito di atti di citazione emessi dalla Procura regionale nei confronti dei capigruppo e di alcuni consiglieri regionali - che, in ordine alla gestione delle somme erogate a titolo di contributi pubblici ai gruppi consiliari, i capigruppo dei Consigli regionali e tutti i consiglieri regionali, anche se sottratti alla giurisdizione di conto, restano assoggettati alla responsabilità amministrativa e contabile (oltre che penale, ricorrendone i presupposti)”.

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autorizzato, non ha portata innovativa, di guisa che la domanda rimane attratta alla giurisdizione del giudice contabile, anche se la percezione dei compensi si è avuta in epoca precedente all'introduzione del comma 7 bis del medesimo art. 53” (cfr. Cass. SS.UU., ord.

08.07.2020 n. 14237 e 03.11.2020 n. 24380, di correzione del dispositivo della prima, Cass.

SS.UU. 07.04.2020 n.7737, Cass. SS.UU. 14.01.2020 n. 415). Peraltro, se deve considerarsi pacifica – siccome costantemente ribadita in termini univoci – la giurisdizione della Corte dei conti in ordine alla domanda risarcitoria del danno erariale conseguente all’omesso riversamento dei compensi indebitamente percepiti, ancorché la percezione dei compensi stessi si sia avuta anteriormente all'introduzione, ad opera dell'art. 1, comma 42, lett. d), L. 6 novembre 2012, n. 190. del comma 7-bis dell’art. 53 D.Lgs. 165/2001, non appaiono, di converso, uniformi le affermazioni della giurisprudenza della Corte di cassazione in ordine al concorso (alternativo) fra l’azione di responsabilità esercitabile dall’organo requirente contabile innanzi alla Corte dei conti e l’azione dell’Amministrazione proponibile, per il recupero dei compensi, nei confronti del proprio dipendente, innanzi al giudice ordinario (rectius: innanzi al giudice competente a conoscere del relativo rapporto di lavoro che, avuto riguardo al personale a regime di diritto pubblico, è il giudice amministrativo).

Ed invero, dopo essersi espressa, con ordinanza n. 415/2020, nel senso che “l'azione di responsabilità erariale non interferisce con l'eventuale azione di responsabilità amministrativa della P.A. contro il soggetto tenuto alla retribuzione, l'azione ex art. 53, comma 7, D.Lgs. n.

165 del 2001 ponendosi rispetto ad essa in termini di indefettibile alternatività” e che “laddove la P.A. di appartenenza del dipendente percipiente il compenso in difetto di autorizzazione non si attivi (anche) in via giudiziale per far valere l'inadempimento degli obblighi del rapporto di lavoro, e il Procuratore contabile abbia viceversa promosso azione di responsabilità contabile in relazione alla tipizzata fattispecie legale ex art. 53, commi 7 e 7 bis, d.lgs. n. 165 del 2001, alla detta P.A. rimane precluso promuovere la detta azione, essendo da escludere - stante il divieto del bis in idem - una duplicità di azioni attivate contestualmente….”, il Supremo Consesso nomofilattico si è successivamente espresso, con sentenza n. 7737/2020, nel senso che “la domanda della P.A. di appartenenza volta ad ottenere il versamento dei corrispettivi percepiti nello svolgimento di un incarico non autorizzato rientra nella giurisdizione del giudice ordinario…. quando venga proposta nei confronti del dipendente stesso in recupero di un credito che ha natura sanzionatoria ex lege, in funzione del rafforzamento degli obblighi di fedeltà ed esclusività al quale il medesimo è tenuto; e ciò anche dopo l'introduzione,

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nell'articolo 53 cit., del co.7 bis, qualora la domanda abbia ad oggetto il recupero di compensi non autorizzati percepiti in epoca antecedente a tale introduzione” (enfasi aggiunta).

Precisazione che sembra deporre nel senso che, con riferimento ai compensi percepiti successivamente all’introduzione, ad opera dell'art. 1, comma 42, lett. d), L. 6 novembre 2012, n. 190, del comma 7-bis dell’art. 53 D.Lgs. n. 165/2001, la giurisdizione della Corte dei conti in materia debba considerarsi di carattere esclusiva.

Con la richiamata sentenza n.7737, nell’affermare, inoltre, che la giurisdizione ordinaria

“cede invece alla giurisdizione contabile allorquando la domanda venga proposta, nei confronti del dipendente, non dall'ente di appartenenza ma direttamente dalla procura regionale della Corte dei Conti” e che “l'affermazione della giurisdizione contabile non trova ostacolo nella astratta proponibilità dell'azione di recupero, avanti al giudice ordinario, anche nei confronti del soggetto erogatore; dal momento che allorquando la P.A. di appartenenza non si attivi in via giudiziale per far valere l'inadempimento degli obblighi del rapporto di lavoro, ed il Procuratore contabile abbia viceversa promosso azione di responsabilità contabile in relazione alla tipizzata fattispecie legale in esame, resta ad essa precluso di promuovere la detta azione, dovendosi escludere, stante il divieto del bis in idem, una duplicità di azioni attivate contestualmente...”,(enfasi aggiunta), gli Ermellini hanno evidentemente avuto cura di precisare come, in ossequio al divieto di bis in idem, assuma rilievo solo l’esercizio da parte dell’amministrazione di azioni giudiziarie.

Con successiva ordinanza n. 14237/2020 (oggetto di correzione materiale, quanto al dispositivo, con ordinanza del 03.11.2020 n. 24380) nel pronunciarsi sul conflitto negativo di giurisdizione sollevato, con regolamento ex officio proposto dalla Sezione giurisdizionale regionale per la Toscana, innanzi al quale il P.M. contabile aveva proposto azione di responsabilità ex art. 53, comma 7-bis, D.Lgs. n. 165/2001, dopo che il Tribunale di Firenze aveva declinato la propria giurisdizione in ordine alla domanda di condanna delle somme indebitamente percepite, proposta, in via riconvenzionale, dall’amministrazione datrice di lavoro nei confronti della dipendente, nel giudizio da quest’ultima promosso per l’impugnazione del licenziamento disciplinare intimatole, la Corte regolatrice ha dichiarato la giurisdizione della Corte dei conti. Tale pronuncia, resa in una fattispecie nella quale l’azione del P.M. contabile è evidentemente successiva all’esercizio dell’azione da parte dell’amministrazione datrice di lavoro per il recupero delle somme, sembrerebbe deporre nel senso del superamento dell’orientamento favorevole al concorso (alternativo) delle

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giurisdizioni, sulla base del criterio della prevenzione, in precedenza affermatosi nella giurisprudenza di legittimità.

Con ordinanza n. 10441/2020, invece, la Suprema Corte si è espressa nel senso che l'azione di simulazione promossa dal Procuratore regionale della Corte dei conti è ricompresa tra le azioni concesse al fine di realizzare la tutela dei crediti erariali, ex art. 1, comma 174, della l. n. 266 del 2005, atteso che essa – potendo essere diretta a tutelare le ragioni creditorie pregiudicate dagli atti simulati, in quanto idonei a menomare la garanzia generica del credito di cui all'art.2740 c.c. – ha natura accessoria e strumentale rispetto al predetto fine e deve pertanto ritenersi non estranea alle “materie della contabilità pubblica”, riservate, ai sensi dell'art.103 Cost., alla giurisdizione della Corte dei conti.⁸⁶ A detta conclusione, la Consulta di legittimità è pervenuta argomentando dall’espressa previsione di cui agli artt. 73 c.g.c. e 1, comma 174, L.

23 dicembre 2005, n. 266⁸⁷, nonché dalla natura accessoria e strumentale, rispetto al fine di realizzare la tutela dei crediti erariali, che è dato ravvisare nell'azione di simulazione così come nell’azione revocatoria⁸⁸ che “consente inoltre di ritenere che esse non sono estranee alle

"materie della contabilità pubblica", che l'art. 103 Cost., riserva alla cognizione della Corte dei Conti, insieme, comunque con le "altre specificate dalla legge", trattandosi “di mezzi

86 L’ordinanza è stata pronunciata in sede di regolamento di giurisdizione proposto da alcuni dei soggetti convenuti nel giudizio, innanzi alla Sezione giurisdizionale regionale per il Veneto, dalla Procura regionale, per ivi - al fine di incrementare il patrimonio di soggetto già condannato al risarcimento di danno erariale per rilevante importo, in modo da realizzare, attesa l’ esiguità della relativa garanzia patrimoniale, una più efficace tutela di tale credito erariale - sentire accertare la simulazione relativa dell’ atto di acquisto e dell’ atto di successiva cessione di una partecipazione azionaria e che il vero acquirente e, rispettivamente, il vero venditore di (quota parte) della partecipazione stessa era, in effetti, il suddetto soggetto condannato, nonché sentire dichiarare l’inefficacia ex art.

2901 c.c., in favore dell’erario, della prefata cessione.

87 In proposito la S.C. rilevato che “essendo regolato il rapporto fra "tutte le azioni a tutela delle ragioni del creditore previste dalla procedura civile" e "i mezzi di conservazione della garanzia patrimoniale di cui al libro VI, titolo III, capo V del codice civile" dall'inciso "ivi compresi", va anzitutto escluso che gli strumenti di tutela delle ragioni del creditore contemplate dalla normativa si risolvano in quelli compresi nel secondo gruppo, i quali (l'azione surrogatoria, l'azione revocatoria ed il sequestro conservativo) sono perciò menzionati a titolo esemplificativo” ed evidenziato, inoltre, che l'art. 73 del codice della giustizia contabile è significativamente intitolato “mezzi di conservazione della garanzia patrimoniale e altre azioni”, ha ritenuto che “tra le altre azioni, tutte quelle a tutela delle ragioni del creditore” debba ritenersi “sicuramente compresa l'azione di simulazione, potendo essere diretta, come nella specie, a tutelare le ragioni creditorie pregiudicate dagli atti simulati, in quanto idonei a menomare la garanzia generica del credito di cui all'art. 2740 c.c.”.

88 Ha evidenziato la Corte regolatrice che la conclusione nel senso della devoluzione alla giurisdizione del giudice contabile delle controversie in argomento, “oltre che imposta dalla L. n. 266 del 2005, art. 1, comma 174, è anche coerente con lo scopo, esplicitato nel "fine di realizzare una più efficace tutela dei crediti erariali": tutela che indubitabilmente compete alla Corte dei conti apprestare, per le azioni di accertamento e di condanna, e che ugualmente deve ritenersi esserle stata affidata per quelle "a tutela delle ragioni del creditore" e per "i mezzi di conservazione della garanzia patrimoniale", in quanto rispetto alle prime (intendi: le azioni di accertamento e di condanna) hanno carattere accessorio e strumentale".

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predisposti anch'essi, sia pure in via indiretta, a quella riparazione del danno erariale sulla quale la giurisdizione compete alla Corte dei conti”.

In materia di appalto oo.pp., occorre menzionare la sentenza della Corte di cassazione, SS.UU., n. 7764 del 2020, relativa ad una fattispecie di danno erariale, scaturente dalla realizzazione di un impianto di depurazione a un costo, per apparecchiature e costruzione dell’opera, superiore a quello ottenibile, sempre nel pieno soddisfacimento delle esigenze pubbliche, a seguito di un effettivo e corretto confronto concorrenziale delle offerte che, nella specie, era mancato in quanto l’esecuzione dell’opera era stata oggetto di aggiudicazione all’esito di una gara per licitazione privata secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa espletata ponendo a base di gara un opera sovradimensionata e sovrastimata rispetto alle effettive esigenze, per cui, ancorché l’offerta dell’impresa aggiudicataria ne avesse previsto un ridimensionamento (pari al 43%) coerente con le esigenze effettive stesse, non vi era stata una corrispondente contrazione dei costi (considerato che la riduzione del prezzo dell'offerta rispetto alla base d'asta è stata solo del 13,3%).

Investita, dunque, del ricorso proposto da un tecnico, condannato dal giudice contabile, unitamente ad altri, al risarcimento del suddetto danno erariale, in quanto, nella qualità di componente della commissione giudicatrice della gara (nonché di progettista dell’opera, già oggetto di variante) aveva consentito che la realizzazione dell’impianto avvenisse ad un costo superiore a quello altrimenti ottenibile, la Corte di cassazione, con tale sentenza, ha disatteso la censura di “insussistenza del potere giurisdizionale della Corte dei Conti sulla valutazione, strettamente discrezionale, del ricorrente quale componente della commissione giudicatrice, dei progetti presentati in una gara da affidarsi secondo il criterio dell'offerta più vantaggiosa”, evidenziando in proposito, che il “controllo di razionalità, economicità ed efficacia della scelta amministrativa rientra pienamente nella giurisdizione della Corte dei Conti” ed escludendo che “la decisione adottata dalla Commissione giudicatrice sia riconducibile alla sfera insindacabile dell'opportunità delle scelte discrezionali amministrative, a fronte dell'evidenza della eccessività del corrispettivo in relazione all'esecuzione dell'opera ancorché adeguata alle esigenze territoriali e non sovradimensionata come nel progetto del bando di gara”.

Con riferimento, poi, alla responsabilità per incarichi esterni, occorre menzionare la sentenza n. 6457/2020, con la quale le Sezioni Unite si sono espresse nel senso che “rientra nella giurisdizione della Corte dei Conti e non integra il divieto relativo al sindacato di merito delle scelte amministrative, l'accertamento della responsabilità amministrativa del dirigente di

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un Comune che abbia illegittimamente conferito un incarico a soggetto estraneo all'amministrazione comunale, al di fuori dei casi previsti dalla normativa vigente e non a causa di eventi straordinari ai quali non potesse farsi fronte con la struttura burocratica esistente, trattandosi di un controllo giurisdizionale fondato sui canoni di legalità, razionalità, efficienza ed efficacia che costituiscono il diretto corollario del principio di rango costituzionale del buon andamento della P.A., sancito dall'art. 97 Cost.”⁸⁹.

Con sentenza n. 24376/2020, la Suprema Corte, pronunciando sul ricorso proposto da sindaco ed assessori di un Comune condannati al risarcimento del danno erariale subito

Con sentenza n. 24376/2020, la Suprema Corte, pronunciando sul ricorso proposto da sindaco ed assessori di un Comune condannati al risarcimento del danno erariale subito