Premessa: il contesto europeo

1 Premessa: il contesto europeo.

L’attività requirente, relativa al perseguimento delle peculiari fattispecie di frodi ed di irregolarità finanziarie, poste in essere a danno del bilancio nazionale ed europeo, merita una specifica attenzione, alla luce del significativo impegno con cui, da molti anni, le Procure regionali contabili operano nello specifico settore della percezione ed utilizzo di risorse pubbliche somministrate per la realizzazione di programmi di intervento infrastrutturale, finanziati da fondi europei e nazionali.

A questa professionalità, la Procura generale affianca una serie di iniziative, che consentono di approfondire le caratteristiche del fenomeno, in un quadro europeo ed internazionale.

Si è, infatti, dimostrata evidente non solo la proficuità del raccordo, in termini conoscitivi e metodologici, con le strutture che, in ambito UE, approfondiscono lo studio, affinano le tecniche d’indagine e perfezionano gli strumenti di contrasto al fenomeno delle frodi sui fondi eurounionali, ma anche la collaborazione con gli altri Paesi membri, a fronte di meccanismi di frode che presentano profili simili e, analogamente, contrastabili in ciascuno di essi, beneficiando l’uno dell’esperienza dell’altro.

A ciò si aggiunga la presenza di fattispecie di frode transfrontaliere, il cui contrasto si giova di ogni forma di cooperazione.

Sul primo fronte, ossia quello della partecipazione della Procura generale al lavoro di monitoraggio, coordinamento e implementazione normativa, è da segnalare principalmente il collegamento alle attività dell’OLAF (Ufficio europeo per la lotta alla frode) e dal connesso coinvolgimento nella corrispondente struttura costituitasi in sede nazionale, presso la

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Presidenza del Consiglio dei ministri, denominata Comitato per la lotta alla frode (COLAF).

L’OLAF è l’organo dell’UE espressamente incaricato di individuare, esaminare e far cessare le frodi nell’uso dei fondi europei ed, oltre ad effettuare indagini indipendenti su casi di frode e corruzione riguardanti tali fondi, contribuisce rispettivamente all’elaborazione di una efficace politica antifrode e alle indagini svolte dalle autorità nazionali o da altri servizi dell'Unione, agevolando la raccolta e lo scambio di informazioni e facilitando i contatti.

L’annuale relazione dell’OLAF, con riferimento ai dati dell’anno precedente, è stata da ultimo presentata il 10 settembre 2020 e, con riguardo ai fondi strutturali, riferisce di un’incidenza di irregolarità e frodi in Italia pari all’1,22% di tutti i relativi pagamenti (in calo rispetto all’1,33% dell’anno precedente e comunque inferiore rispetto alla media dell’UE-28, che è di 1,84), cui deve aggiungersi una quota di 0,22%, oggetto di “raccomandazioni finanziarie”, da parte dell’OLAF stesso.

A fini informativi, presso tutte le Procure territoriali e la Procura generale sono attive postazioni di accesso, in modalità “osservatore”¹⁶³, alla banca dati IMS-OLAF e, nel corso del 2020, sono stati rinnovati gli accrediti personali di accesso, intestati ai Procuratori regionali o ai loro Vice o Sostituti, dai medesimi indicati.

Riguardo al COLAF, che rappresenta il Comitato Nazionale sulle medesime materie, la Procura generale ha proficuamente partecipato ai lavori anche nel 2020, con particolare riferimento alle Azioni PIAF-IT¹⁶⁴ e CATONE ed alle altre iniziative nell’ambito del programma Hercule III.

La Procura generale ha, inoltre, contribuito alla stesura della Relazione annuale, presentata il 18 novembre 2020 (ai sensi della L. 24 dicembre 2012, n. 234, ex art. 54), con un apposito capitolo.

Nelle richiamate sedi di comunicazione, è stata sottolineata l’importanza sia della cooperazione con le Autorità europee sia del raccordo con l’attività complessiva svolta, dall’ordinamento nazionale, per la più corretta applicazione della disciplina europea in tema di

163La funzione di “Osservatore” consente all’utente l’accesso al sistema esclusivamente in modalità “lettura”, senza possibilità di modifica e/o aggiunta di dati.

164 Si tratta del progetto denominato “PIAF-IT” (Piattaforma Integrata Anti-Frode), nato in collaborazione istituzionale con il COLAF, l’Ispettorato generale per l’informatica e l’innovazione tecnologica (I.G.I.T.) e l’Ispettorato generale per i rapporti finanziari con l’Unione europea (I.G.R.U.E.) della Ragioneria Generale dello Stato presso il Ministero dell’Economia e delle Finanze. L’intento è quello di integrare le informazioni di varia provenienza, inclusi, ad esempio, il casellario giudiziario ed il registro delle imprese, per un più efficace contrasto alle frodi.

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finanziamenti pubblici. È, infatti, da tenere costantemente presente la necessaria applicazione, da parte dei giudici contabili, oltre che delle norme nazionali, anche delle disposizioni normative di fonte europea, che disciplinano la gestione e rendicontazione delle risorse eurounionali e, in particolare, le definizioni di frode ed irregolarità di matrice sovranazionale.

Pertanto, in tale contesto, risultano di rilievo le disposizioni introdotte con la legge n.

117 del 4 ottobre 2019 (legge di delegazione europea per l’anno 2018), che ha conferito al Governo una serie di deleghe legislative, dirette all’attuazione di direttive europee ed altri atti dell’Unione.

L’art. 4 della legge prevede, fra l’altro, la delega relativa all’attuazione della Direttiva (UE) 2017/1371, relativa alla lotta contro la frode che lede gli interessi finanziari dell’Unione, mediante il diritto penale.

La direttiva era stata adottata il 5 luglio 2017 ed era entrata in vigore il 17 agosto 2017, in conseguenza della evidenziazione, da parte della Commissione europea, delle differenze di previsioni normative in tema di incriminazione penale per le frodi esistenti nei diversi Stati membri.

La sua disciplina sostituisce quella disposta dalla “convenzione PIF” del 1995 (e dai suoi tre protocolli), che aveva introdotto i primi elementi di diritto penale a tutela degli interessi finanziari dell’Unione (“Convenzione sulla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee” - Bruxelles, 25 luglio 1995, ratificata dall’Italia con la legge 20 settembre 2000, n.

300).

Con il Decreto legislativo 14 luglio 2020, n. 75 – rubricato “Attuazione della direttiva (UE) 2017/1371, relativa alla lotta contro la frode che lede gli interessi finanziari dell'Unione mediante il diritto penale” – adottato in virtù della proroga di cui all'articolo 1 della legge 24 aprile 2020, n. 27, di conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18 ed, in particolare, del comma 3, riguardante i termini per l'adozione di decreti legislativi con scadenza tra il 10 febbraio 2020 e il 31 agosto 2020, è stata data attuazione alla suddetta legge delega n. 117 del 4 ottobre 2019.

Oltre alle modifiche al codice penale, rilevano le modifiche al decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231, recante la disciplina della responsabilità amministrativa delle persone giuridiche, delle società e delle associazioni anche prive di personalità giuridica.

Tra le modifiche da segnalare, vi è l’introduzione, all’art. 25, della rubrica «Peculato, concussione, induzione indebita a dare o promettere utilità, corruzione e abuso d’ufficio» e del

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periodo «La medesima sanzione si applica, quando il fatto offende gli interessi finanziari dell’Unione europea, in relazione alla commissione dei delitti di cui agli articoli 314, primo comma, 316 e 323 del codice penale».

È in corso, al momento della chiusura del presente capitolo¹⁶⁵, l’approvazione del decreto legislativo¹⁶⁶, che dà attuazione anche all’articolo 4 della suddetta legge n. 117/2019, che delega il Governo all’adeguamento dell’ordinamento nazionale alle disposizioni del regolamento (UE) 2017/1939, istitutivo della Procura europea.

Gli obblighi di adeguamento, previsti dall’articolo 4, riguardano l’armonizzazione del diritto interno con il nuovo ufficio inquirente europeo, le nuove figure istituzionali e le relative competenze, i rapporti con le autorità inquirenti nazionali, nonché gli aspetti procedimentali della cooperazione.

Nel corso del 2020, alcune specifiche modifiche normative sono, tuttavia, intervenute da una prospettiva particolare.

Non può, infatti, anche in questo contesto, trascurarsi l’eccezionale situazione determinatasi con l’emergenza pandemica, per i suoi effetti nell’attivare nuove e più incisive misure finanziarie a livello eurounionale e, al contempo, un’attenzione particolarmente alta sulle modalità di impiego dei fondi aggiuntivi.

Espressamente, il Parlamento europeo, lo scorso novembre, a chiusura delle trattative sullo Strumento per la Ripresa e la Resilienza¹⁶⁷, ha proposto di prolungare il programma da 3 a 4 anni e di aumentare il prefinanziamento dal 10% al 20% per aiutare di più e più velocemente.

Corrispettivamente la compagine parlamentare sovrannazionale ha, però, anche preteso un ruolo forte per l’Ufficio antifrode dell’UE (OLAF), per l’Ufficio della procura dell’UE (EPPO) e la Corte dei conti UE, il che non può non comportare una altrettanto elevata attenzione dei sistemi di controllo, prevenzione e repressione delle frodi da parte delle Istituzioni nazionali.

Si registra, in proposito, la recente adozione del Regolamento (UE, Euratom) n.

2223/2020 del Parlamento europeo e del Consiglio del 23 dicembre 2020, che modifica il

165 Il decreto legislativo dovrà essere adottato entro il 2 febbraio 2021.

166 Schema di decreto approvato dal Consiglio dei ministri nella riunione del 30 ottobre 2020 (AG 204). Il più recente dei pareri acquisiti su tale testo, ai sensi dell’art. 10 della L. n. 195/98, risulta essere quello del CSM, trasmesso con Deliberazione CSM 49/PA/2020 del 30 dicembre 2020.

167 Quello che viene chiamato comunemente Recovery Fund ed è, in realtà, lo strumento temporaneo incorporato nel bilancio dell’UE a lungo termine, chiamato Next Generation EU (NGEU), con una dotazione di 750 miliardi di euro (360 miliardi in prestiti e 390 miliardi a fondo perduto), suddivisa fra Recovery and Resilience Facility (RRF) con 672,5 miliardi e altri 6 fondi minori (ReactEU, Horizon Europe, etc.).

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regolamento (UE, Euratom) n. 883/2013, per quanto riguarda la cooperazione con la Procura europea e l’efficacia delle indagini dell’Ufficio europeo per la lotta antifrode. Ciò nella considerazione che l’OLAF e l’EPPO dovranno “instaurare e mantenere strette relazioni fondate sul principio di leale cooperazione e volte ad assicurare la complementarità dei rispettivi mandati e il coordinamento delle loro azioni”¹⁶⁸, per assicurare l’impiego di tutti i mezzi disponibili per tutelare gli interessi finanziari dell’Unione.¹⁶⁹

Da parte sua, la Commissione europea ha rilasciato, in data 17 settembre 2020, la Guida agli Stati membri per i piani di recupero e resilienza. Nell’ambito di tale documento, si segnala, in particolare, la precisazione che quando gli audit, degli Paesi appartenenti all’UE, rilevano che parte dei fondi spesi dallo Stato membro, nell'ambito dello strumento di recupero e resilienza, sono inficiati da irregolarità, è dovere di tale Stato recuperare i relativi importi dal beneficiario. Sembra del tutto ragionevole ipotizzare che entrambe le suddette fasi – controlli e recupero – debbano vedere come protagonista la Corte dei conti italiana, rispettivamente nelle funzioni di controllo e giurisdizionali.

Ciò riguarda anche l’ipotesi del mancato recupero, da parte dello Stato membro, in presenza di gravi irregolarità, poiché il recupero dei relativi importi, operato direttamente dalla Commissione, potrà configurare una tipica ipotesi di danno all’erario, a carico di chi abbia causato tale perdita di risorse.

Inoltre, nei casi in cui la Commissione abbia ricevuto informazioni che mettano seriamente in dubbio che le tappe fondamentali e gli obiettivi siano stati raggiunti nel rispetto dei suddetti principi di sana gestione finanziaria, effettuerà i relativi controlli, se del caso in loco.

La Commissione potrebbe anche decidere di compiere tali controlli con un approccio orizzontale o basato sul rischio, che copra tutti i Paesi. Qualora l’audit della Commissione rilevi gravi irregolarità, frodi, conflitti di interesse o corruzione, la Commissione recupererà un importo proporzionato e / o, nella misura applicabile, richiederà il rimborso anticipato dell'intero o di parte del sostegno al prestito.

168 “Considerato” n. 4 del Regolamento in oggetto.

169 Si segnala in proposito il nuovo contenuto del paragrafo 5 dell’art. 1 del Regolamento 883/2013, che ora all’originale testo: “Ai fini dell’applicazione del presente regolamento, le autorità competenti degli Stati membri e le istituzioni, gli organi e gli organismi possono concludere accordi amministrativi con l’Ufficio. Tali accordi amministrativi possono riguardare, in particolare, la comunicazione di informazioni, lo svolgimento di indagini”, ha aggiunto le parole “e ogni misura per darvi seguito”.

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Riguardo all’EPPO (European Public Prosecutor’s Office), esso è stato istituito nel 2017¹⁷⁰ e comincerà ad operare ad inizio 2021, con un livello centrale a Lussemburgo e con procuratori delegati nei Paesi membri. Lo stesso avrà il compito di avviare indagini, perseguire e promuovere azioni penali per i reati contro il bilancio comunitario, come le frodi a danno dell’IVA transfrontaliera oltre i 10 milioni di euro, ma anche corruzione e riciclaggio di denaro.

La Procura europea svolgerà, inoltre, le funzioni di pubblico ministero presso gli organi competenti degli Stati nazionali. Il 28 settembre 2020 è stato designato il componente italiano della Procura europea. Le funzioni di Procuratore Generale Europeo sono state conferite a Laura Kӧvesi e quelle di suoi vice al componente italiano e a quello tedesco.

Ricordiamo che tale organismo vede la partecipazione di 22 dei 27 Stati appartenenti all’Unione (ne fanno parte Austria, Belgio, Bulgaria, Cipro, Croazia, Estonia, Finlandia, Francia, Germania, Grecia, Italia, Lettonia, Lituania, Lussemburgo, Malta, Paesi Bassi, Portogallo, Repubblica Ceca, Romania, Slovacchia, Slovenia e Spagna). Hanno finora scelto di restarne fuori Svezia, Ungheria, Polonia, Irlanda e Danimarca, ma sono tuttora in corso negoziati per l’adesione.

Merita di essere segnalata la pubblicazione, il 30 settembre 2020, della Relazione della Commissione UE¹⁷¹ sullo Stato di diritto 2020, in particolare del capitolo sulla situazione dello Stato di diritto in Italia.

Per la funzione giudiziaria, oltre alle consuete osservazioni sulla durata dei processi e a un richiamo alle raccomandazioni del GRECO¹⁷² sulla questione della mancanza di un’adeguata regolamentazione dell'attività politica dei magistrati, merita di essere riportato l’apprezzamento del livello avanzato della digitalizzazione dei procedimenti presso gli organi giurisdizionali, con la notazione positiva che “le soluzioni digitali già esistenti e il quadro giuridico vigente hanno consentito di proseguire alcune delle attività degli organi giurisdizionali durante la pandemia di COVID-19”.

Si segnala, infine, per i profili strettamente inerenti alla funzione giurisdizionale, riferita alla protezione delle finanze dell’Unione, che, in data 16 dicembre 2020 è stato adottato il

170 Col medesimo regolamento 2017/1939 già citato.

171 Documento SWD (2020) 311 final, Comunicazione della Commissione al Parlamento Europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale Europeo e al Comitato delle Regioni: “Relazione sullo Stato di diritto 2020 - La situazione dello Stato di diritto nell'Unione europea”. Si veda in proposito, per una valutazione, il Dossier n° 40 dell’Ufficio Rapporti con l’Unione Europea della Camera dei Deputati, in data 21 ottobre 2020.

172 Group of States against Corruption (GRECO), Quarto ciclo di valutazione, Relazione sulla conformità, raccomandazione X.

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Regolamento (UE, EURATOM) n. 2020/2092 del Parlamento europeo e del Consiglio, riguardante il regime generale di condizionalità per la protezione del bilancio dell’Unione.

Ivi si legge, al “considerato” n. 8, che gli Stati membri possono garantire una sana gestione finanziaria a condizione, tra l’altro, che “le decisioni arbitrarie o illegittime delle autorità pubbliche, comprese le autorità di contrasto, possono essere soggette a un effettivo controllo giurisdizionale da parte di organi giurisdizionali indipendenti”, il che descrive le funzioni della Corte dei conti italiana in maniera, per una volta, particolarmente precisa.

Nell’articolato, viene di conseguenza sancita tale esigenza¹⁷³ e vengono incluse¹⁷⁴, ai fini della qualificazione dello Stato di diritto, le precise funzioni facenti capo alla Corte dei conti e, più nello specifico, alle Procure contabili, per quanto attiene, segnatamente, alle azioni per il recupero dei fondi indebitamente versati e all’effettiva e tempestiva collaborazione con l’OLAF e con la EPPO.