Come evidenziato nelle pagine del contributo precedente, il 2020, certamente (o, meglio, purtroppo) andrà ad occupare un “posto d’onore” nella speciale lista degli anni che, nella nostra storia recente, sono stati segnati da eventi eccezionali.
La pandemia generata dalla diffusione del coronavirus COVID-19, infatti, ha determinato un’emergenza sanitaria, economica e sociale a livello mondiale, di proporzioni assimilabili soltanto a quelle registrate, all’inizio del secolo scorso, con l’influenza “spagnola”
(che si propagò principalmente tra l’ottobre 1918 e l’aprile 1919, infettando circa un miliardo di persone e uccidendone quasi 50 milioni, di cui circa 375 mila solo in Italia).
La particolare virulenza dell’infezione e la sua facilità di trasmissione per via aerea hanno portato numerosi Stati, tra cui l’Italia, ad individuare, quali principali misure di contrasto e contenimento del contagio, il fermo, totale o parziale, di tutte le attività economiche, nonché l’interruzione, in tutto o in parte, delle relazioni professionali, sociali ed interpersonali: in sostanza, disponendo il “blocco” della vita del Paese, fatte salve alcune attività essenziali.
Questa scelta di fondo – che, deve riconoscersi, si è rivelata obiettivamente efficace – ha dato luogo, tuttavia, sul piano ordinamentale, ad una profonda incisione dei diritti e delle libertà fondamentali riconosciuti dalla nostra Costituzione, la cui legittimazione è stata ancorata all’utilizzo, da parte del Governo, degli strumenti normativi e regolatori, che l’ordinamento medesimo contempla per fronteggiare le situazioni di necessità ed urgenza.
Detti strumenti sono stati, altresì, impiegati per l’adozione di plurime differenziate misure di intervento a sostegno dell’economia, volte sia a compensare le gravi perdite subite dal sistema produttivo, determinate dal fermo delle attività, sia a creare condizioni di maggior favore per consentirne la ripresa.
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Nel contesto di detta normazione emergenziale si sono iscritti anche interventi incidenti sull’esercizio delle funzioni di tutte le magistrature, che, tuttavia, non hanno riguardato unicamente le attività procedimentali e processuali, il cui svolgimento è stato condizionato dalle misure di contenimento del virus, bensì, con riferimento al giudice contabile, anche profili sostanziali, concernenti le fattispecie suscettibili di scrutinio in sede giurisdizionale e di controllo.
Per meglio analizzarne lo specifico impatto sull’assetto normativo delle funzioni della Corte dei conti, è utile soffermarsi brevemente sulle modalità con le quali, in concreto, il Governo ha interpretato ed applicato le disposizioni vigenti in tema di stato di necessità.
Secondo il brocardo latino “Necessitas non habet legem, sed ipsa sibi facit legem”, nel diritto romano, si giustificavano l’attribuzione e l’esercizio di poteri straordinari, per affrontare situazioni impreviste ed imprevedibili, che imponevano l’adozione di decisioni immediate. In tutti i sistemi giuridici, invero, lo “stato di necessità” ha trovato spazio secondo regole e con strumenti diversi e, normalmente, unito all’elemento dell’urgenza.
Ulteriore tratto distintivo della normativa emergenziale risulta essere, altresì, l’efficacia temporalmente limitata del conferimento dei pertinenti poteri di azione e regolazione.
La pandemia ha sottoposto il nostro ordinamento ad una rilevante prova di resistenza, nella misura in cui si è imposta l’indefettibile esigenza di salvaguardare il fondamentale diritto alla salute dei singoli e della collettività, la cui realizzazione ha richiesto, tuttavia, l’adozione di interventi gravemente restrittivi di altrettanto fondamentali libertà e diritti, egualmente riconosciuti e tutelati dalla Costituzione.
Giova rammentare sul punto che, peraltro, la stessa Carta costituzionale nell’affermare diritti e libertà, espressamente riconosce la possibilità di limitarli, nel caso di comprovate esigenze sanitarie e di sicurezza, condizionando tali limitazioni a garanzie procedimentali – quali la riserva di legge – e sostanziali, ossia alla ragionevolezza e proporzionalità di detti provvedimenti restrittivi, in ossequio ai principi di cui agli artt. art. 2 e 3 Cost. Così, ad esempio, l’art. 16 Cost. prevede che la libertà di circolazione, soggiorno, uscita e rientro sul territorio nazionale possa subire limitazioni che “la legge stabilisce in via generale per motivi di sanità o di sicurezza”; l’art. 17 Cost. prevede, del pari, che la libertà di riunione possa essere limitata dalle autorità per “comprovati motivi di sicurezza o di incolumità pubblica”; ed ancora, l’art.
41 Cost. dispone, secondo una medesima ratio, che l’iniziativa economica privata non debba essere svolta “in contrasto con l’utilità sociale o in modo da recare danno alla sicurezza, alla
22 libertà, alla dignità umana”.
D’altro canto, deve rilevarsi come la nostra Costituzione, a differenza di altre Carte dei diritti34, non rechi un’organica definizione né una disciplina specifica dello stato di emergenza35.
Rilievo centrale riveste, in detto contesto, la previsione di cui all’art. 77 Cost., che attribuisce al Governo il potere di adottare atti aventi forza di legge (appunto, i decreti-legge)
“in casi straordinari di necessità e di urgenza”.
Accanto ad essa deve rammentarsi anche l’art. 120, comma 2, Cost., a norma del quale:
“Il Governo può sostituirsi a organi delle Regioni, delle Città metropolitane, delle Province e dei Comuni nel caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria oppure di pericolo grave per l'incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedono la tutela dell'unità giuridica o dell'unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali dei governi locali. La legge definisce le procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto del principio di sussidiarietà e del principio di leale collaborazione.”
Una compiuta declinazione delle situazioni sussumibili nella nozione di emergenza è dettata, invece, a livello di normazione primaria, attualmente nel D.lgs. del 2 gennaio 2018, n.
1, recante il “Codice della Protezione Civile”, il cui articolo 7, comma 1, lettera c), individua, in particolare, l’ipotesi di emergenza “di rilievo nazionale” come riferita a eventi calamitosi di
“origine naturale o derivanti dall’attività dell’uomo che in ragione della loro intensità o
34 Ad esempio, la Costituzione spagnola, all’art. 116, prevede tre diversi stati di emergenza – allarme, eccezione, assedio – definendo procedure diverse in base al rapporto tra azione del Governo e poteri del Parlamento e dei suoi organi.
35 In tema, si veda Roberto Cavallo Perin, “Il Diritto amministrativo e l’emergenza derivante da cause e fattori esterni all’Amministrazione”, in Annuario 2005, Associazione dei professori di diritto amministrativo: “I poteri di emergenza o di necessità e urgenza possono negli ultimi anni essere distinti in quattro classi di diritto obiettivo, ai quali corrisponde non solo la tradizione degli studi di teoria generale del diritto, di diritto costituzionale e di diritto amministrativo degli ultimi due secoli, ma anche differenti piani di collocazione dei poteri di emergenza tra fonti del diritto e conseguentemente degli atti che da tali poteri scaturiscono. Anzitutto gli studi sul diritto non scritto tra i quali primeggiano le elaborazioni sul potere costituente, ove si è distinto tra fenomenologia giuridica della rivoluzione o del colpo di stato, poi una seconda classe, non sempre distinta dalla precedente, con le analisi sulla ammissibilità della sospensione dei diritti costituzionali, un tempo già studiato congiuntamente alla prima sotto la denominazione dello Stato di assedio interno o civile instaurato dal governo contro fermenti politico-sociali o a seguito di fenomeni naturali. Tra le emergenze previste da norme scritte si annovera come terza classe il decreto-legge dopo il 1926 (1. 31 gennaio 1926, n.100; 1. 19 gennaio 1939, n. 129; art. 77 Cost.) ed i poteri straordinari del governo in tempo di guerra (c.p.m.g.; art. 78 Cost.), da cui si distinguono come quarta classe la grande famiglia delle ordinanze amministrative di necessità e urgenza, talvolta denominate anche, secondo il ceppo originario dei poteri locali di emergenza, come ordinanze contingibili ed urgenti.”
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estensione debbono, con immediatezza d’intervento, essere fronteggiate con mezzi e poteri straordinari da impiegare durante limitati e predefiniti periodi di tempo ai sensi dell’articolo 24”36.
Più in generale, il citato testo normativo compendia l’intera disciplina degli interventi di protezione civile e, quindi – per quanto di interesse ai presenti fini – le modalità di conferimento, i contenuti e l’esercizio dei pertinenti poteri di regolazione, attraverso il tipico strumento dell’ordinanza contingibile e urgente.
In sostanza, può rilevarsi che l’assetto ordinamentale dell’esercizio dei poteri di normazione emergenziale appare fondato su due pilastri: il decreto-legge e le ordinanze di protezione civile.
Per fronteggiare la pandemia da COVID-19, il Governo nazionale ha scelto in concreto una soluzione “mista”, nel senso che si è avvalso di entrambi i predetti strumenti di intervento.
Più in particolare, l’azione regolatoria è stata strutturata su due livelli: uno primario, attuato mediante l’attribuzione con decreto-legge del potere al Governo di adottare regolamenti (in forma di DPCM e DM, ex art. 17, commi 2 e 3, l. n. 400/198837), con i quali dettare le misure di contenimento e contrasto della diffusione del virus; uno secondario, realizzato attraverso l’emanazione di ordinanze della Protezione Civile, funzionali alla regolazione di ulteriori aspetti operativi di tali misure (un simile impianto normativo, peraltro, pur con le differenze del caso, è stato utilizzato anche per la gestione del post-terremoto in Abruzzo).
Egualmente, con decreto-legge sono state poi adottate molteplici e differenziate norme per intervenire su tutti i fronti economici e sociali, al fine di mitigare i gravi effetti negativi
36 Cfr. Art. 24: “...il Consiglio dei ministri, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, formulata anche su richiesta del Presidente della Regione o Provincia autonoma interessata e comunque acquisitane l’intesa, delibera lo stato d’emergenza di rilievo nazionale, fissandone la durata e determinandone l’estensione territoriale con riferimento alla natura e alla qualità degli eventi e autorizza l’emanazione delle ordinanze di protezione civile di cui all’articolo 25”.
37 Art. 17, L. 400/1988: “….[Omissis]…2. Con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, sentito il Consiglio di Stato e previo parere delle Commissioni parlamentari competenti in materia, che si pronunciano entro trenta giorni dalla richiesta, sono emanati i regolamenti per la disciplina delle materie, non coperte da riserva assoluta di legge prevista dalla Costituzione, per le quali le leggi della Repubblica, autorizzando l'esercizio della potestà regolamentare del Governo, determinano le norme generali regolatrici della materia e dispongono l'abrogazione delle norme vigenti, con effetto dall'entrata in vigore delle norme regolamentari. 3.Con decreto ministeriale possono essere adottati regolamenti nelle materie di competenza del ministro o di autorità sottordinate al ministro, quando la legge espressamente conferisca tale potere. Tali regolamenti, per materie di competenza di più ministri, possono essere adottati con decreti interministeriali, ferma restando la necessità di apposita autorizzazione da parte della legge. I regolamenti ministeriali ed interministeriali non possono dettare norme contrarie a quelle dei regolamenti emanati dal Governo. Essi debbono essere comunicati al Presidente del Consiglio dei ministri prima della loro emanazione.”
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conseguenti al blocco e/o alla consistente riduzione delle attività produttive, nonché per regolare lo svolgimento delle funzioni giudiziarie, secondo modalità compatibili con le restrizioni imposte alle libertà personali.
Per quel che concerne la Corte dei conti, vengono in rilievo le seguenti disposizioni:
- gli artt. 1 (“Differimento urgente delle udienze e sospensione dei termini nei procedimenti civili, penali, tributari e militari”)38 e 4 (“Misure urgenti per contrastare l'emergenza epidemiologica da COVID-19 e contenerne gli effetti in materia di giustizia contabile”) del D.L. 08/03/2020, n.11, convertito nella L. 23/05/2020, n.174, successivamente abrogati dall’art. 85, comma 2, D.L. 17/03/2020, n. 18;
- l’art. 85 (“Nuove misure urgenti per contrastare l'emergenza epidemiologica da COVID-19 e contenerne gli effetti in materia di giustizia contabile”) del D.L. 17/03/2020, n. 18, convertito, con modificazioni, nella L. 24/04/2020, n. 27 39;
38 La pandemia da Sars-Covid-19, che ha funestato l’anno che volge al termine, ha pesantemente inciso sull’attività giurisdizionale della Corte dei conti, sia in primo grado che in appello. Sotto quest’ultimo profilo, infatti, i decreti-legge, intervenuti per restringere la circolazione delle persone nel territorio nazionale e limitare la diffusione del contagio e la pericolosità spiccata della concentrazione del virus in alcune zone del Paese, hanno comportato la necessità di chiusura, totale o parziale, al pubblico degli uffici giurisdizionali e di Procura, la sospensione dei termini processuali, il rinvio di tutte le udienze calendarizzate dal 18 marzo 2020 fino al 3 giugno 2020 presso le Sezioni centrali di appello e, in alcuni casi, lo svolgimento delle udienze “da remoto”, mediante videoconferenza, nel caso di consenso prestato dalle parti private e dal P.M. In molti casi, è stato necessario il rinvio delle udienze programmate dopo la ripresa delle attività ordinarie a seguito delle varie restrizioni, introdotte dai DPCM, alla circolazione tra le regioni italiane, stante, in genere, la mancata adesione delle Difese alla trattazione da remoto dei processi mediante la videoconferenza. Di conseguenza, il numero delle udienze celebrate e dei provvedimenti emessi e depositati è risultato in netta contrazione rispetto al 2019.
39 In materia di applicazione della normativa “emergenziale”, emanata al fine di contenere il diffondersi della pandemia da Covid-Sars-19, è da segnalare la sentenza della III Sezione centrale di appello n. 191 del 9 novembre 2020, con cui è stata respinta l’eccezione di parte appellata, relativa alla violazione dell'art. 6, § 1, della CEDU, conseguente all’impossibilità di presenziare personalmente al processo, a seguito delle prescrizioni contenute nell’art. 85, comma 3, lett. d), D.L. n. 18 del 2020, convertito dalla legge n. 27 del 2020 e s.m.i. e delle Linee Guida adottate in data 15 maggio 2020. In proposito il Collegio, premesso che tali garanzie si applicano all’
“accusato di reato”, ha evidenziato che “non si possono estendere al processo dinanzi alla Corte dei conti - volto all'accertamento della responsabilità amministrativa - i principi elaborati dalla Corte EDU sul diritto dell'accusato di partecipare al processo per esercitare direttamente i diritti di cui all'art. 6 § 3 lett. c), d) ed e) CEDU … È appena il caso di ricordare, allora, che - com'è noto - la responsabilità amministrativa per danno erariale, secondo giurisprudenza costante (cfr. Corte EDU 13.05.2014, Rigolio vs Italia; SSRR n. 28/2015/QM;
C. cost. 102 del 2016 e 43 del 2018) non rappresenta un’“accusa penale” ai sensi dell'art. 6, § 1, della CEDU”.
Importante è anche la precisazione, resa in conformità alla giurisprudenza della Corte EDU, per la quale la partecipazione personale dell’imputato nei processi di appello non ha la stessa “importanza cruciale” che assume in quelli di primo grado, di conseguenza i processi di grado successivo “potranno comunque ritenersi conformi ai requisiti di cui all’art. 6 anche quando al ricorrente non sia stata data la possibilità di essere ascoltato personalmente dalla Corte d’appello o di cassazione, a condizione però che una pubblica udienza sia stata celebrata in primo grado”. Nella specie, la difesa dell’appellato era a conoscenza delle disposizioni dell’art. 85 del D.L. n. 18 del 2020 e s.m.i., anche perché espressamente informata preliminarmente dalla Segreteria della Sezione e, pertanto, dell’impossibilità per la parte di presenziare personalmente in udienza, a seguito delle disposizioni restrittive sopra richiamate e poi prorogate con D.L. 30.4.2020, n. 28, fino al 31.08.2020, in forza
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- gli artt. 5 (“Incentivi per la produzione e la fornitura di dispositivi medici”) e 5 quater (“Misure di semplificazione per l'acquisto di dispositivi medici”), del medesimo D.L. n.
18/2020;
- l’art. 5 (“Disposizioni integrative e di coordinamento in materia di giustizia contabile”) del D.L. 30/04/2020, n. 28, convertito, con modificazioni, nella L. 25/06/2020, n. 70;
- gli artt. 21 (“Responsabilità erariale)” e 22 (“Controllo concomitante della Corte dei conti per accelerare gli interventi di sostegno e rilancio dell’economia nazionale”) del D.L. 16/07/2020, n. 76, convertito, con modificazioni, nella L. 11/09/2020, n.120;
- l’art. 5 (“Unità ulteriori che concorrono alla determinazione dei saldi di finanza pubblica del conto economico consolidato delle amministrazioni pubbliche”) del D.L. 23/11/2020, n. 154, abrogato dalla L. 18 dicembre 2020, n. 176, la quale ha disposto, con l’art. 1, comma 1, la conversione con modificazioni del D.L. 28 ottobre 2020, n. 134, che ha confermato, a sua volta, all’art. 23-quater, comma 2,40 l’introduzione di un nuovo periodo inserito alla fine della lett. b), comma 6, dell’art. 11 c.g.c.
Il tenore e la portata delle norme citate si presenta significativamente diverso, poiché le prime tre regolano propriamente il decorso dei termini di svolgimento dei procedimenti e dei processi contabili, nonché l’attività pre-processuale del Pubblico Ministero e l’organizzazione delle udienze monocratiche e collegiali e delle adunanze in sede di controllo; mentre le ulteriori previsioni, come anche novellate da successivi interventi normativi, incidono sulla sostanza delle funzioni di questa Corte.
della legge di conversione n. 70 del 2020: disposizioni che, tra l’altro, limitavano la presenza, per la discussione, a due avvocati, oltre al rappresentante del pubblico ministero. In caso contrario, la difesa avrebbe dovuto presentare istanza di rinvio.
40 Si riporta testualmente l’intero articolo 23-quater del testo del decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137, coordinato con la legge di conversione 18 dicembre 2020, n. 176, recante: “Ulteriori misure urgenti in materia di tutela della salute, sostegno ai lavoratori e alle imprese, giustizia e sicurezza, connesse all’emergenza epidemiologica da COVID-19. Art. 23-quater (Unità ulteriori che concorrono alla determinazione dei saldi di finanza pubblica del conto economico consolidato delle amministrazioni pubbliche) – 1. Agli enti indicati nell’elenco 1 annesso al presente decreto, in quanto unità che, secondo criteri stabiliti dal Sistema europeo dei conti nazionali e regionali nell’Unione europea (SEC 2010), di cui al regolamento (UE) n. 549/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 maggio 2013, concorrono alla determinazione dei saldi di finanza pubblica del conto economico consolidato delle amministrazioni pubbliche, si applicano in ogni caso le disposizioni in materia di equilibrio dei bilanci e sostenibilità del debito delle amministrazioni pubbliche, ai sensi e per gli effetti degli articoli 3 e 4 della legge 24 dicembre 2012, n. 243, nonché quelle in materia di obblighi di comunicazione dei dati e delle informazioni rilevanti in materia di finanza pubblica. 2. All’art. 11, comma 6, lettera b), del codice della giustizia contabile, di cui all’allegato 1 al decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 174, dopo le parole: “operata dall’ISTAT”
sono aggiunte le seguenti: “, ai soli fini dell’applicazione della normativa nazionale sul contenimento della spesa pubblica””. Occorre rilevare, per completezza di analisi, che anche il testo dell’art. 5 dell’abrogato decreto n.
154/2020, presentava identico tenore del riportato articolo 23-quater, costituendo una pedissequa trasposizione della norma de qua.
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