Il fallimento della regola dell’unanimità

È stato evidenziato precedentemente che il Trattato prevede che le decisioni concernenti il processo di armonizzazione fiscale siano adottate con il voto unanime degli Stati membri. Certamente tale regola esprime l’importanza e la necessità di creare una politica fiscale dell’Unione condivisa da tutti, secondo lo spirito dei tempi in cui l’idea della creazione di un continente europeo unito, sia giuridicamente che economicamente, era l’unico modo per contrastare le avversità di un contesto

158 _{H. KOGELS, A Lot Ado About Reduced VAT Rates, EC Tax Review, numero 5 del 2014, pag. 244: «Since}

2008, the vast majority of Member States (nineteen) increased their standard VAT rate. VAT appears to be a pretty robust revenue raiser for governments with serious budget problems. At present, the highest standard rate is levied in Hungary (27%), whereas the lowest standard rate (15%) is still levied in Luxembourg. In spite of complaints about a VAT gap, next to the standard VAT rate, Member States may apply either one or two reduced rates, but the application is restricted to supplies of goods and services mentioned in annex III of the VAT Directive».

159 _{È tra l’altro abbastanza prevedibile che tale atteggiamento sarà ancor più frequente con l’ingresso di nuovi}

Paesi ed avrà la conseguenza di un’inevitabile deviazione delle spese comunitarie verso questi, riducendo il ritorno economico ai Paesi finanziatori, A.DI PIETRO, La crisi dell’armonizzazione delle imposte indirette, in M.C. GUERRA E A.ZANARDI (a cura di), La finanza pubblica italiana. Bologna, 2009, pag. 306.

mondiale in completa mutazione.160 _{Tale estremo compromesso politico trent’anni}

fa permise l’approvazione della sesta Direttiva IVA: per assicurare l’unanimità il Consiglio ha dovuto adottare una formula che tenesse conto delle esperienze giuridiche diverse, cioè che potesse mediare tra civil law e common law, ma che allo stesso tempo potesse assicurare l’obiettivo comunitario.161

Ad oggi, con 28 Stati membri, tale regola si traduce in un completo blocco decisionale a livello europeo capace di rallentare l’evoluzione del sistema impositivo, specie in materia di IVA, con il rischio di danneggiare il mercato unico a causa delle criticità che la norma datata porta con se.162 _{Il mercato cambia e gli operatori alla}

ricerca del risparmio fiscale – legittimo o meno – hanno come arma la stessa normativa che dovrebbe essere in grado di regolare l’efficienza del sistema stesso. La ragione alla base dell’impossibilità di prendere decisioni unanimi, da una parte, è sintomo del fatto che i vari Stati membri hanno caratteristiche peculiari ed interessi diversi; la mancanza di volontà nel cambiare la regola in esame, d’altro canto, trova

160 _{M.C. FREGHI, Problemi e prospettive dell’Unione fiscale europea, Rassegna Tributaria, n.5 del 2013, pag. 1061:}

«Erano, ricordiamo ancora, gli anni immediatamente successivi al 1989, ossia gli anni appena successivi al crollo del muro di

Berlino, alla riunificazione tedesca ed alla creazione di un nuovo assetto geopolitico dell’Europa dell’Est. Erano gli anni in cui non pareva idea peregrina spostare parte del prelievo direttamente a Bruxelles, ipotesi in realtà abbastanza irrealistica, non solo per questioni di opportunità e praticabilità, ma anche perché, come avremo modo di approfondire nel prosieguo, mai venne abbassata la guardia sul mantenimento della sovranità fiscale, almeno per la parte relativa all’imposizione diretta, da parte dei singoli Stati membri. La soglia di attenzione su questo punto è stata d’altronde sempre certificata dalla necessaria unanimità prevista per qualunque decisione di natura fiscale»; A. J. RADLER, Where does tax harmonization stand today?, EC Tax

Review, Issue 4, pp. 198.

161 _{A.DI PIETRO, La crisi dell’armonizzazione delle imposte indirette, in M.C.GUERRA E A.ZANARDI (a cura di),}

La finanza pubblica italiana. Bologna, 2009, pag. 317.

162 _{A. GRAU E P.M.HERRERA, The link between tax coordination and tax harmonization: limits and alternatives, EC}

Tax Review, Issue 1, pag. 28; P.RUSSO-R.CORDEIRO GUERRA, op. cit., pag. 633: «l’unica accusa che non può

davvero formularsi al sistema attuale è quella di voler imporre dall’alto l’armonizzazione delle legislazioni nazionali in un settore che mal tollera abdicazioni di competenza da parte dei singoli Stati ed a favore di organi sopranazionali»; F.GALLO, Mercato

unico e fiscalità: aspetti giuridici del coordinamento fiscale, in Rass. Tributaria, n.3 del 2000, pag. 725; P.GENSCHEL,

Why no mutual recognition of VAT? Regulation, taxation and the integration of the EU's internal market for goods, Journal

Of European Public Policy , n. 14 del 2007, pag. 752; S.CIPOLLINA, Armonizzazione vs. Competizione fiscale: il

trade-off europa/italia, in Riv. dir. fin., fasc.1, 2004, pag. 93; V. NUCERA, Sentenze pregiudiziali della corte di giustizia e

le ragioni nella storica reticenza degli Stati a concedere quote della propria sovranità fiscale.163

Se poi si pensa ad un progressivo ampliamento, la regola dell’unanimità è diventerà uno strumento in grado di paralizzante ogni tentativo di armonizzazione fiscale. In verità, questa criticità è da tempo dibattuta sia in dottrina164 _{che a livello}

comunitario, ben prima che l’Unione arrivasse a contare una ventina di Stati membri; infatti già nel 1997 il Consiglio dell’Unione europea adottò la Proposta COM/97/0325 che intendeva modificare la direttiva 77/388/CEE intervenendo sul vigente articolo 29 della stessa.165 _{Veniva ipotizzato il potere della Commissione}

Europea di intervenire sulla normativa IVA dopo aver sottoposto ad un Comitato IVA un progetto delle misure da adottare, successivamente «il comitato formula il suo

parere sul progetto entro un termine che il presidente può fissare in funzione dell'urgenza della questione in esame. Il parere è formulato alla maggioranza prevista all'articolo 148, paragrafo 2 del trattato per le decisioni che il Consiglio deve prendere su proposta della Commissione. Nelle

163 _{M.C. FREGHI, Problemi e prospettive dell’Unione fiscale europea, Rassegna Tributaria, n.5 del 2013, pag. 1061; P.}

MARCHESSOU, Le conseguenze fiscali del Trattato di Lisbona, Rassegna Tributaria, 3 / 2010, p. 595, trattando il

tema della regola dell’unanimità: «È questa la realtà più preoccupante: un certo numero di Stati membri – Regno Unito,

Irlanda e Danimarca – hanno sempre chiaramente sostenuto che si tratta di una costante. Questo è il punto di vista oggi dominante ed è evidente che tale caratteristica del nocciolo duro della sovranità non consentirà, negli anni a venire, una qualsiasi forma di ammorbidimento».

164 _{G. STAMMATI, Presupposti per l’armonizzazione dei sistemi fiscali nell’ambito della C.E.E, atti del Convegno}

tenutosi a Roma il 30 Maggio 1961 dedicato ai Problemi fiscali della Comunità economica Europea, Milano, 1961, pag. 197, l’autore già agli inizi degli anni ’60 aveva evidenziato due tipi di difficoltà che nel tempo si sono rilevate estremamente reale ed a cui tutt’ora non è stata data soluzione: «in primo luogo la terminologia

legislativa differisce da Paese a Paese, così come diversa è la struttura giuridico amministrativa dei tributi, il che finisce sempre con il provocare qualche incertezza sulla esatta classificazione delle singole imposte. Sono infatti, per non dire altro, spesso assai diversi da legislazione a legislazione i criteri in base ai quali sii determina il presupposto dell’imposta e lo stesso imponibile… Una seconda difficoltà scaturisce dalla diversità dei criteri di classificazione, che vengono seguiti nei diversi Paesi; malgrado ogni buona volontà ed ogni sforzo di rielaborazione critica, attesa la complessità della materia, si ha l’impressione di trovarsi sempre di fronte a dati non omogenei»; W.SCHÖN, Tax competition in Europe – the legal perspective, in EC Tax Review, 2000, 104; S.CIPOLLINA, Armonizzazione vs. Competizione fiscale: il trade-off europa/italia, in Riv. dir. fin., fasc.1, 2004, pag. 93; G.MELIS E A.PERSIANI, Trattato di Lisbona e sistemi fiscali, Diritto e Pratica Tributaria, 2 / 2013, p. 267: B. Terra - J. Wattel, European Tax Law, L’Aia, 2005, 21; P.RENDAHL, EU VAT and Double Taxation: A Fine Line

between Interpretation and Application, Intertax, Issue 8/9 del 2013, pag. 457.

165 _{Consiglio dell’Unione Europea, Proposta di direttiva del Consiglio che modifica la direttiva 77/388/CEE - Sistema}

votazioni in seno al comitato, ai voti dei rappresentanti degli Stati membri è attribuita la ponderazione fissata nell'articolo precitato. Il presidente non partecipa al voto. La Commissione adotta le misure previste qualora siano conformi al parere del comitato».166

Naufragata l’idea del Comitato IVA, la Commissione propose l’adozione del voto a maggioranza qualificata per gli aspetti inerenti il mercato unico nei settori dell’imposizione fiscale e della sicurezza sociale.167 _{Alla base di tale radicale modifica}

vi era la reale consapevolezza che la regola dell’unanimità portava con se l’inconveniente di non poter reagire in modo tempestivo ai mutamenti del mercato.168 _{Era chiaro che il raggiungimento di un buon livello di armonizzazione}

rappresentava una necessità, che poteva essere disattesa per il fatto di non riuscire a legiferare: «l’applicazione non uniforme del diritto comunitario, norme nazionali incompatibili e

distorsioni della concorrenza possono esercitare sul mercato unico ripercussioni tali da richiedere reazioni coordinate al livello della Comunità. L’Unione può affrontare questa sfida solo potenziando l’efficienza del suo processo decisionale: ecco perché occorre ricorrere maggiormente al voto a maggioranza qualificata, nella misura necessaria per l’attuazione e il funzionamento del mercato unico».169 _{Anche tale proposta non portò a nessun risultato ed ancora oggi}

nessuna modifica è stata apportata. Con il Libro Verde si riapre il dibattito sul tema, sottolineando che «una soluzione consisterebbe nell’autorizzare la Commissione ad adottare

decisioni di attuazione con il consenso della maggioranza degli Stati membri. La Commissione ha

166 _{Consiglio dell’Unione Europea, Proposta di direttiva del Consiglio che modifica la direttiva 77/388/CEE - Sistema}

comune d'imposta sul valore aggiunto, COM/97/0325, Gazzetta ufficiale n. C 278 del 13/09/1997 pag. 0006, punti 3

e 4.

167 _{Commissione delle Comunità Europee, Contributo supplementare della Commissione per la Conferenza}

intergovernativa sulle riforme istituzionali. Il voto a maggioranza qualificata per gli aspetti inerenti al mercato unico nei settori dell’imposizione fiscale e della sicurezza sociale, Bruxelles, 14.3.2000, COM(2000) 114 definitivo.

168 _{G.MELIS E A.PERSIANI, Trattato di Lisbona e sistemi fiscali, Diritto e Pratica Tributaria, 2 / 2013, p. 267.} 169 _{Commissione delle Comunità Europee, Contributo supplementare della Commissione per la Conferenza}

intergovernativa sulle riforme istituzionali. Il voto a maggioranza qualificata per gli aspetti inerenti al mercato unico nei settori dell’imposizione fiscale e della sicurezza sociale, Bruxelles, 14.3.2000, COM(2000) 114 definitivo, pag. 2.

presentato in passato una proposta di questo tipo, che avrebbe modificato il ruolo del comitato IVA, ma che non è stata sostenuta dal Consiglio».170