Il procedimento di adozione dei decreti delegati

Il procedimento previsto dalla legge delega per l’adozione (e l’eventuale

revisione) dei decreti delegati è piuttosto complesso, dovendo tra l’altro, come si è

evidenziato in precedenza, costituire espressione del principio di leale cooperazione, e

finalizzato pertanto al coinvolgimento dei molteplici attori, in primo luogo i soggetti

costitutivi della Repubblica ai sensi dell’articolo 114 Cost.. Nel contempo, non può

essere pretermesso il ruolo del Parlamento, pur essendo affidata l’ultima parola al

Governo, in coerenza con la struttura costituzionale della delega legislativa: «il

Parlamento conserva infatti, come sempre, la disponibilità dell’ “arma atomica” della

revoca della delega (a condizione di provvedervi con legge, e dunque con la

convergente volontà di entrambe le Camere); ma finché la delega è in vigore, il

decisore finale è inevitabilmente il Governo, per volontà del legislatore delegante e in

coerenza con il disposto dell’articolo 76 della Costituzione.»

386

.

La collaborazione/interlocuzione/concertazione

387

interistituzionale inizia già

nella fase prodromica dell’iter dei decreti delegati, essendo il Governo tenuto ad

assicurare «piena collaborazione con le regioni e gli enti locali nella predisposizione

dei decreti legislativi» (art. 2, comma 5, l. n. 42 del 2009). Tale forma di

collaborazione fra Governo e enti territoriali già nella fase di stesura dei testi si

aggiunge alla modalità collaborativa «classica», rappresentata dalla sottoposizione

degli schemi di decreto alla Conferenza unificata di cui al comma 3. In tale fase di

primigenia collaborazione l’attore fondamentale sarà la Commissione tecnica

paritetica per l’attuazione del federalismo fiscale, per vocazione espressa «sede di

condivisione delle basi informative finanziarie, economiche e tributarie», tenuta a

promuovere «la realizzazione delle rilevazioni e delle attività necessarie per

soddisfare gli eventuali ulteriori fabbisogni informativi» e a svolgere «attività

consultiva per il riordino dell’ordinamento finanziario di comuni, province, città

metropolitane e regioni e delle relazioni finanziarie intergovernative».

Il procedimento disegnato dai commi 1, 3, 4, 5, 6 e 7 dell’art. 2 della legge 42

prevede, in primo luogo, che i decreti legislativi attuativi siano adottati su proposta

del Ministro dell’economia e delle finanze, del Ministro delle riforme per il

386 _{Così F. B}

ASSANINI e G. MACCIOTTA, Oggetto e finalità della legge, cit., p. 42. 387 _{Per mutuare la terminologia degli Autori citati in nota precedente.}

161

federalismo, del Ministro per la semplificazione normativa, del Ministro per i rapporti

con le Regioni e del Ministro per le politiche europee, di concerto con il Ministro

dell’interno e con il Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione

(nonché con gli altri ministri eventualmente competenti nelle materie oggetto dei

decreti), entro trenta mesi

388

dalla data di entrata in vigore della legge n. 42 (art. 2,

commi 1 e 3).

Tuttavia, il termine per l’adozione di almeno uno di essi è fissato entro dodici

mesi dalla data di entrata in vigore della legge medesima (comma 6).

Il medesimo comma 6 prevede poi specificamente l’adozione di un decreto

legislativo che, nel termine ordinario di ventiquattro mesi dall’entrata in vigore della

legge, avrà ad oggetto la determinazione dei costi e dei fabbisogni standard sulla base

dei livelli essenziali delle prestazioni. Non è di perspicua comprensione la ratio di

tale specifica previsione. Secondo un’avvertita dottrina può forse essere rinvenuta

nella intenzione di sottolineare l’imprescindibilità e la valenza strategica di questo

tassello della riforma; e, dunque, per escludere che una attuazione parziale della

delega (sempre possibile in linea di puro diritto) possa avere luogo senza la

preventiva messa in funzione dei meccanismi per la determinazione dei costi e

fabbisogni standard, meccanismi necessari per una equa ripartizione delle risorse

rispettosa dei princípi stabiliti dall’art. 119 Cost.

389

.

Entro il 30 giugno 2010

390

, il Governo era tenuto a trasmettere alle Camere una

relazione contenente il quadro generale di finanziamento degli enti territoriali e

ipotesi di definizione su base quantitativa della struttura dei rapporti finanziari tra i

diversi livelli di governo. Gli schemi dei decreti sono adottati previa intesa (non

vincolante) raggiunta in sede di Conferenza unificata

391

.

388 _{Il termine originario di ventiquattro mesi è stato così ampliato dall’art. 1, comma 1, lett. a), l. 8} giugno 2011, n. 85.

389 _{F. B}

ASSANINI e G. MACCIOTTA, Oggetto e finalità della legge, cit., p. 45. 390

Originariamente era previsto che la relazione fosse presentata contestualmente al primo schema di decreto e in allegato ad esso. In data 30 giugno 2010, il Governo (più specificamente, il Ministro dell’economia e delle finanze pro tempore) ha ottemperato alla prescrizione di cui all’art. 2, comma 6, della legge n. 42 del 2009, presentando alle Camere una relazione (Doc. XXVII n. 22, rinvenibile sul sito web del Parlamento italiano) in cui, oltre a ribadire le motivazioni alla base della scelta federalista (esplicitate attraverso l’efficace metafora che rappresenta la finanza pubblica italiana come un «albero storto» e, di conseguenza, il necessario passaggio dalla finanza derivata a quella propria come ciò che si può e si deve fare «per raddrizzarlo»), necessitata primariamente dall’avvenuta distorsione del rapporto democratico fondamentale «no taxation without representation», pone in evidenza le «anomalie» del sistema italiano che giustificano un intervento correttivo.

391 _{L’intesa da raggiungersi in sede di Conferenza unificata non è considerata presupposto necessario e}

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Se l’intesa non venisse raggiunta (entro il termine di cui all’art. 3 del d. lg. 27

agosto 1997, n. 281: trenta giorni dalla prima seduta della Conferenza Stato-regioni in

cui l’oggetto è posto all’ordine del giorno), il Consiglio dei Ministri potrà ugualmente

procedere ad approvare lo schema di decreto, da trasmettere alle Camere corredato da

apposita relazione nella quale siano indicate «le specifiche motivazioni per cui

l’intesa non è stata raggiunta» (art. 2, comma 3, l. n. 42 del 2009).

Se invece l’intesa viene raggiunta, il Governo ne terrà conto nello schema di

decreto da inviare alle Camere per il parere: va ricordato che, ai sensi dell’art. 3 del d.

lg. n. 281, l’intesa si perfeziona solo con «l’espressione dell’assenso del Governo».

Se, nelle fasi successive dell’iter procedimentale, il Governo, anche a seguito

dell’espressione dei pareri parlamentari, dovesse avere ragioni per discostarsi dei

termini dell’intesa raggiunta in Conferenza unificata, dovrà trasmettere alle Camere e

alla stessa Conferenza unificata una relazione nella quale siano «indicate le specifiche

motivazioni di difformità dall’intesa» (art. 2, comma 4, l. 42).

Gli schemi di decreto trasmessi alle Camere per il parere parlamentare devono

altresì essere corredati da una «relazione tecnica che evidenzi gli effetti delle

disposizioni recate dal medesimo schema di decreto sul saldo netto da finanziare,

sull’indebitamento netto delle amministrazioni pubbliche e sul fabbisogno del settore

in sede di Conferenza unificata, il riferimento all’articolo 8, comma 6, della cosiddetta «legge La Loggia», presente nel testo originario del disegno di legge del Governo, è stato sostituito – nel corso dell’esame parlamentare – con quello all’articolo 3 del decreto legislativo n. 281 del 1997. La legge 5 giugno 2003, n. 131, recante Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, al citato articolo 8, comma 6 stabilisce che «Il Governo può promuovere la stipula di intese in sede di Conferenza Stato-Regioni o di Conferenza unificata, dirette a favorire l’armonizzazione delle rispettive legislazioni o il raggiungimento di posizioni unitarie o il conseguimento di obiettivi comuni; in tale caso è esclusa l’applicazione dei commi 3 e 4 dell’articolo 3 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281. Nelle materie di cui all’articolo 117, terzo e quarto comma, della Costituzione non possono essere adottati gli atti di indirizzo e di coordinamento di cui all’articolo 8 della legge 15 marzo 1997, n. 59, e all’articolo 4 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112». L’articolo 3 del decreto legislativo n. 281 del 1997 ora richiamato stabilisce che “quando un’intesa espressamente prevista dalla legge non è raggiunta entro trenta giorni dalla prima seduta della Conferenza Stato-Regioni in cui l’oggetto è posto all’ordine del giorno, il Consiglio dei Ministri provvede con deliberazione motivata (comma 3). In caso di motivata urgenza il Consiglio dei Ministri può provvedere senza l’osservanza delle disposizioni del presente articolo. I provvedimenti adottati sono sottoposti all’esame della Conferenza Stato-Regioni nei successivi quindici giorni. Il Consiglio dei Ministri è tenuto ad esaminare le osservazioni della Conferenza Stato-Regioni ai fini di eventuali deliberazioni successive (comma 4). Va evidenziato, infine, che, nell’elaborazione giurisprudenziale e dottrinale, le intese - che prefigurano il raggiungimento di una volontà comune dello Stato e degli enti territoriali in merito ad atti o attribuzioni relativi all’esercizio di rispettive competenze - possono essere considerate «forti» o «deboli», a seconda che la loro sussistenza condizioni o meno l’adozione finale dell’atto. Il carattere «forte» o «debole» non sarebbe privo di influenze sulla possibilità per il Governo di esercitare la delega legislativa, conferita ex art. 76 della Costituzione, anche in assenza di un tempestivo accordo.

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pubblico». Se del caso, le Camere potranno chiedere ulteriori informazioni e dati alla

Commissione tecnica paritetica per l’attuazione del federalismo fiscale, che è tenuta a

fornirli (art. 4, comma 4).

Tenute all’espressione del parere (da rendersi entro novanta giorni

392

) sono la

Commissione parlamentare per l’attuazione del federalismo fiscale, e le

«Commissioni parlamentari competenti per le conseguenze di carattere finanziario»

(art. 2, comma 3). Qualora il termine per l’espressione del parere dovesse scadere nei

trenta giorni che precedono la scadenza del termine finale per l’esercizio della delega,

quest’ultimo sarà prorogato di centocinquanta giorni.

Decorso il termine previsto per l’espressione dei pareri parlamentari il

Consiglio dei Ministri può comunque procedere nella adozione dei decreti. Ma, se

una o più Commissioni parlamentari avranno comunque espresso un parere, il

Governo dovrà conformarsi al medesimo oppure, qualora non intendesse farlo,

ritrasmettere alle Camere i testi dei decreti, con le modifiche eventualmente ad essi

apportate, corredati dalle sue osservazioni; e dovrà in tal caso «rendere comunicazioni

davanti a ciascuna Camera» (art. 2, comma 4), motivando, quindi, la propria

decisione e affrontando un conseguente dibattito parlamentare. Decorsi trenta giorni

dalla data della nuova trasmissione, i decreti potranno comunque essere adottati in via

definitiva dal Governo; al quale resterà dunque l’ultima parola in materia, sia pure

nell’ambito di un procedimento che lo obbliga a un confronto ampio, ben strutturato e

trasparente.

La medesima procedura dovrà essere seguita per l’eventuale adozione, entro tre

anni dalla data di entrata in vigore dei decreti legislativi, di eventuali decreti

legislativi integrativi e correttivi, ovviamente vincolati al rispetto dei princípi e criteri

direttivi previsti dalla legge 42 (art. 2, comma 7).

392 _{Il termine originario di sessanta giorni è stato così ampliato dall’art. 1, comma 1, lett. b), l. 8 giugno} 2011, n. 85. Contestualmente, è stata abolita (dall’art. 1, comma 1, lett. b), l. 8 giugno 2011, n. 85) la facoltà, prevista dall’art. 3, comma 6, per la Commissione parlamentare per l’attuazione del federalismo fiscale di «chiedere ai Presidenti delle Camere una proroga di venti giorni per l’espressione del parere, qualora ciò si renda necessario per la complessità della materia o per il numero di schemi trasmessi nello stesso periodo all’esame della Commissione». Tale proroga comportava automaticamente anche analoga proroga del termine finale per l’esercizio della delega.

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Nel documento L'attuazione dell'articolo 119 della Costituzione e le nuove forme dell'autonomia impositiva di Regioni ed enti locali (pagine 160-164)