3.3. I vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario
3.4.5. Il superamento del criterio della spesa storica Costi e fabbisogni standard
Si è visto all’inizio della disamina sulla legge n. 42 del 2009 come venga
espressamente affermata l’esigenza del superamento del criterio della spesa storica,
tanto nell’enunciazione d’avvio dell’articolato che nella relazione illustrativa al
disegno di legge, anche mediante l’avvio di un percorso graduale, caratterizzato da
una fase transitoria, che restituisca razionalità alla distribuzione delle risorse,
rendendola coerente con il costo standard delle prestazioni erogate. La spesa storica,
infatti - si legge nella relazione illustrativa al disegno di legge - «riflette sia i
fabbisogni reali (quelli standard) riferiti al mix di beni e servizi offerti dalle Regioni e
367 G. F
RANSONI, Il presupposto dei tributi regionali e locali, cit.. 368
Così L. SALVINI, I tributi propri di Regioni, Province e Comuni. Profili tributari, in V. NICOTRA,F. PIZZETTI e S. SCOZZESE (a cura di), Il federalismo fiscale, cit., p. 221. L’A. condivide altresì l’impostazione dianzi citata secondo cui la riserva di presupposto intesa in senso giuridico tutela l’ampiezza dell’autonomia regionale, consentendo la tassazione di redditi che, pur essendo economicamente tali, non lo sono giuridicamente (ivi, p. 230).
151
dagli altri Enti locali, sia vere e proprie inefficienze. Mentre il primo elemento ha una
valenza economica e sociale significativa, l’ultimo rappresenta un elemento negativo
che non merita riconoscimento. Si tratta allora di costruire parametri di spesa
standard sulla base di obiettivi che tengano conto dei relativi costi di
soddisfacimento, in un confronto equilibrato e perequato delle esigenze delle diverse
aree del Paese. Nell’assetto definitivo, quindi, i fabbisogni di spesa non dovranno
semplicemente coincidere con la spesa storica, come di fatto avviene oggi. In questo
quadro si sviluppa l’importante disegno di perequazione che traduce l’inderogabile
principio costituzionale di solidarietà coniugandolo con l’altrettanto significativo
principio costituzionale di buona amministrazione.».
La definizione di indici e da parametri in grado di misurare i costi delle
amministrazioni nell’erogazione dei servizi ai cittadini diviene quindi essenziale a
vari fini, non ultimo quello conseguente ad una storica contrazione delle risorse
disponibili per i pubblici poteri, che induce ad una riduzione della discrezionalità
delle scelte politiche in ordine alla spesa.
L’individuazione dei fabbisogni di spesa, in sostanza, costituisce sia la base per
la determinazione di regole sulla spesa che guidino la definizione delle politiche di
bilancio, sia il punto di partenza per definire l’ammontare di risorse che spetteranno ai
livelli di governo sub-centrali, e costituisce un elemento determinante in molti sistemi
istituzionali. Nello specifico, la definizione di misure di spesa locale che favoriscano
comportamenti efficienti dei governi sub-centrali viene sviluppata ricorrendo alla
nozione di fabbisogno standard. Teoricamente un valore standard è un valore
oggettivo, confrontabile e che incorpora al tempo stesso un criterio di efficienza. Il
criterio del fabbisogno standard presenta tuttavia numerosi aspetti che sono ancora
oggetto di dibattito
369.
Il costo standard, invece, come definito dalla teoria economica, rappresenta il
costo di riferimento della produzione di un oggetto o di un servizio in condizioni di
efficienza produttiva
370. La determinazione del costo standard, mira a determinare
369 Così il Dossier elaborato dai Servizi studi di Camera dei deputati e Senato della Repubblica,
L’attuazione dell’articolo 119 della Costituzione: il federalismo fiscale, p. 71 ss., cui si rinvia per l’approfondimento della nozione secondo i princípi della teoria economica.
370 Dossier L’attuazione dell’articolo 119 della Costituzione: il federalismo fiscale, cit., p. 105. In merito al costo standard, si veda, tra gli altri, G. Muraro, Alla ricerca del costo standard, reperibile in www.lavoce.info.
152
preliminarmente il costo minimo uniforme d’esercizio della funzione, rendendolo
equiparabile in ciascun livello di governo.
La legge n. 42 tiene conto di tali indicatori, innanzitutto contemplandoli tra i
princípi e criteri direttivi di cui all’art. 2, comma 2, lettere f) ed m): «f)
determinazione del costo e del fabbisogno standard quale costo e fabbisogno che,
valorizzando l’efficienza e l’efficacia, costituisce l’indicatore rispetto al quale
comparare e valutare l’azione pubblica; definizione degli obiettivi di servizio cui
devono tendere le amministrazioni regionali e locali nell’esercizio delle funzioni
riconducibili ai livelli essenziali delle prestazioni o alle funzioni fondamentali di cui
all’articolo 117, secondo comma, lettere m) e p), della Costituzione;»; «m)
superamento graduale, per tutti i livelli istituzionali, del criterio della spesa storica a
favore: 1) del fabbisogno standard per il finanziamento dei livelli essenziali di cui al
l’articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione, e delle funzioni
fondamentali di cui all’articolo 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione; 2)
della perequazione della capacità fiscale per le altre funzioni;».
Successivamente, si tiene conto della standardizzazione, in particolare, all’art.
8, comma 1, nell’ambito degli specifici princípi e criteri direttivi sulle modalità di
esercizio delle competenze legislative e sui mezzi di finanziamento regionali. In
particolare, vengono in rilievo le lettere «b) definizione delle modalità per cui le spese
riconducibili alla lettera a), numero 1), sono determinate nel rispetto dei costi
standard associati ai livelli essenziali delle prestazioni fissati dalla legge statale in
piena collaborazione con le Regioni e gli enti locali, da erogare in condizioni di
efficienza e di appropriatezza su tutto il territorio nazionale;» e «c) definizione delle
modalità per cui per la spesa per il trasporto pubblico locale, nella determinazione
dell’ammontare del finanziamento, si tiene conto della fornitura di un livello adeguato
del servizio su tutto il territorio nazionale nonché dei costi standard».
Relativamente a tali previsioni, è stato rilevato come per la prima volta dalla
revisione costituzionale del 2001 una legge dello Stato sia intervenuta ad attuare in
modo organico la formula contenuta nella lett. m) dell’art. 117, secondo comma,
Cost., in tal modo aderendo all’impostazione unanimemente sostenuta in dottrina
153
secondo cui la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni rappresenta la
premessa di ogni considerazione sull’assetto delle risorse
371.
Il fabbisogno standard viene altresì in considerazione allorquando assurge a
parametro dell’integrale copertura delle spese per i livelli essenziali delle prestazioni,
cui contribuisce il fondo perequativo per le Regioni (art. 9, comma 1, lett. c) e d))
372,
e, infine, analogamente, per i livelli essenziali delle prestazioni per gli enti locali (art.
11, comma 1, lett. b)
373.
371
Così A. POGGI, Costi standard e livelli essenziali delle prestazioni, in V. NICOTRA,F.PIZZETTI e S. SCOZZESE (a cura di), Il federalismo fiscale, cit., p. 109.
372 «c) definizione delle modalità per cui le risorse del fondo devono finanziare: 1) la differenza tra il fabbisogno finanziario necessario alla copertura delle spese di cui all’articolo 8, comma 1, lettera a), numero 1), calcolate con le modalità di cui alla lettera b) del medesimo comma 1 dell’articolo 8 e il gettito regionale dei tributi ad esse dedicati, determinato con l’esclusione delle variazioni di gettito prodotte dal l’esercizio dell’autonomia tributaria nonché dall’emersione della base imponibile riferibile al concorso regionale nell’attività di recupero fiscale, in modo da assicurare l’integrale copertura delle spese corrispondenti al fabbisogno standard per i livelli essenziali delle prestazioni; d) definizione delle modalità per cui la determinazione delle spettanze di ciascuna regione sul fondo perequativo tiene conto delle capacità fiscali da perequare e dei vincoli risultanti dalla legislazione intervenuta in attuazione dell’articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione, in modo da assicurare l’integrale copertura delle spese al fabbisogno standard.». Le spese di cui all’articolo 8, comma 1, lettera a), numero 1), sono quelle riconducibili al vincolo dell’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., vale a dire quelle per i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale. Sul punto, si richiamano i contenuti della relazione illustrativa al disegno di legge delega, in particolare laddove esplicita che viene garantito «un sistema di trasferimenti perequativi capace di assicurare il finanziamento integrale (calcolato in base al costo standard) dei livelli essenziali delle prestazioni che concernono istruzione, sanità, assistenza e le funzioni fondamentali degli enti locali, il disegno di legge entra nel merito della selezione delle competenze e quindi dei comparti di spesa. Questi vengono distinti, ai fini della definizione delle regole di finanziamento, tra spese riconducibili ai livelli essenziali delle prestazioni (ai sensi della lettera m) del secondo comma dell’art. 117 Cost), spese relative al trasporto pubblico locale e altre spese. Per la sanità, l’assistenza e l’istruzione – che peraltro costituiscono il comparto di spesa decentrata decisamente più rilevante e per il quale sono particolarmente forti le esigenze di equità e di uniformità - è possibile calcolare i fabbisogni stessi in relazione alla nozione di costo standard. Per le altre competenze, il concetto di fabbisogno standard è sostanzialmente inapplicabile e quindi sconsigliato, anche perché, per esse, non esistono le preoccupazioni di ordine politico e sociale che possono suggerire la scelta della perequazione integrale. Rispetto ad esse è quindi attuata una perequazione alla capacità fiscale, tale da assicurare che le dotazioni di risorse non varino in modo eccessivo da territorio a territorio ed è quindi compatibile con una maggiore differenziazione territoriale nella composizione della spesa pubblica locale. Per le funzioni regionali autonome, che non sono cioè rappresentative di irrinunciabili esigenze di equità e di cittadinanza, è quindi prefigurato un sistemi di finanziamento in cui il ruolo perequativo dello Stato risulta meno pervasivo: si tratta di ridurre ma non di annullare le differenze territoriali nelle dotazioni fiscali misurate sui tributi dedicati al finanziamento di tali interventi. (…) In altre parole, si garantisce il finanziamento integrale (sulla base di costi standard) delle prestazioni essenziali concernenti i diritti civili e sociali (sanità, istruzione e assistenza) e un adeguato finanziamento del trasporto pubblico locale sulla base degli specifici criteri indicati.».
373 (Art. 11, comma 1): «b) definizione delle modalità per cui il finanziamento delle spese di cui alla lettera a), numero 1), e dei livelli essenziali delle prestazioni eventualmente da esse implicate avviene in modo da garantirne il finanziamento integrale in base al fabbisogno standard ed è assicurato dai tributi propri, da compartecipazioni al gettito di tributi erariali e regionali, da addizionali a tali tributi, la cui manovrabilità e` stabilita tenendo conto della dimensione demografica dei comuni per fasce, e dal fondo perequativo;».
154
In tal modo, si garantisce il finanziamento integrale (sulla base di costi
standard) delle prestazioni essenziali concernenti i diritti civili e sociali e un adeguato
finanziamento delle funzioni non essenziali.
Relativamente a tale differenziazione tra funzioni finanziate integralmente e
funzioni di cui si prevede una copertura solo parziale dei fabbisogni standard, il
dibattito dottrinale è diviso. L’art. 119 Cost., quarto comma, prescrive infatti il
finanziamento integrale delle funzioni pubbliche attribuite agli enti territoriali,
ricomprendendo tra le risorse con cui coprire il finanziamento anche il fondo
perequativo di cui al terzo comma.
Viene, in sostanza, da parte della dottrina, posta in discussione, se non
addirittura ritenuta incostituzionale
374, la scelta effettuata dal legislatore delegante di
distinguere, ai fini della definizione delle regole di finanziamento, tra spese
riconducibili ai livelli essenziali delle prestazioni ed altre spese, rispetto alle quali è
attuata una perequazione alla capacità fiscale, compatibile con una maggiore
differenziazione territoriale nella composizione della spesa pubblica locale. La scelta
del legislatore, peraltro, fu posta in nitida evidenza già nella relazione illustrativa al
disegno di legge delega.
Un solido fondamento a tale scelta, del resto, sembra potersi rinvenire nella
ricostruzione operata da altra dottrina, che - come evidenziato in precedenza
375- con
riferimento all’art. 119, ritiene che, nonostante che il criterio della minore capacità
fiscale indicato dal terzo comma appaia non idoneo a garantire ad ogni ente regionale
o locale l’integrale finanziamento cui si riferisce il quarto comma, tali due
disposizioni non dovrebbero tuttavia essere interpretate nel senso che debba sempre
prevalere l’una o l’altra, senza alcuna eccezione. «Il riferimento alla minore capacità
fiscale non dovrebbe, in particolare, comportare il totale abbandono del principio
(re)distributivo - già presente nel precedente testo nell’art. 119 Cost. - fondato sul
criterio del fabbisogno e posto, appunto, alla base della generale norma di chiusura
del 4° comma. Dovrebbe solo significare che la parametrazione a un’entità
374 Tra gli altri, da: F. B
ASSANINI e G. MACCIOTTA, Il disegno di legge sull’attuazione del federalismo fiscale all’esame del Senato. Osservazioni e rilievi sul testo del relatore, in www.astrid-online.it; F. BASSANINI, Una riforma difficile (ma necessaria): il federalismo fiscale alla prova della sua attuazione, in www.astrid-online.it; G. RIVOSECCHI, La determinazione dei fabbisogni standard degli enti territoriali: un elemento di incertezza nella via italiana al federalismo fiscale, in www.federalismi.it.
155
tendenzialmente (ma non necessariamente) più ristretta e comunque differenziata,
basata esclusivamente sulle basi imponibili e sulle capacità fiscali, deve valere solo
per il finanziamento delle funzioni non essenziali - collegate, perciò, a diritti che, pur
essendo rilevanti, non possono tuttavia definirsi civili o sociali e, quindi, non devono
essere necessariamente garantiti con carattere di uniformità - e può anche essere
accompagnata ad altri criteri, i quali o incentivino la capacità fiscale medesima, come
l’efficienza amministrativa e lo sforzo fiscale, ovvero compensino, attraverso la c.d.
“fiscalità di vantaggio”, la debolezza finanziaria che potrebbe conseguire
dall’applicazione del criterio della capacità fiscale. La parametrazione al fabbisogno
presupposta dal quarto comma dovrebbe, invece, permanere per quanto riguarda i
livelli essenziali dei diritti sociali e civili fissati dallo stato (rectius, le funzioni c.d.
fondamentali) ai sensi del citato art. 117, 2° comma, lett. m) e p), da valutare, secondo
la proposta governativa, a costi standard.»
376.
376 F. G
156
C
APITOLOIV-L’ATTUAZIONEDELLALEGGEN.42DEL2009EI
DECRETIATTUATIVIDELLALEGGE
4.1. Gli organi previsti dalla legge delega
Tra i princípi contenuti nell’art. 2 della legge n. 42 del 2009 si rinviene quello
della «lealtà istituzionale fra tutti i livelli di governo», che - come rilevato in
dottrina
377- si applica a tutta la strumentazione attuativa del federalismo fiscale,
unitamente al connesso principio del «concorso di tutte le amministrazioni pubbliche
al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica nazionale in coerenza con i
vincoli posti dall’Unione europea e dai trattati internazionali» (art. 2, comma 2, lett.
b)).
Secondo la medesima dottrina, tali disposizioni costituiscono un set di princípi
fondamentali che va letto nella più ampia prospettiva sistemica delineata dalla nuova
formulazione dell’art. 114, che ha attribuito pari dignità repubblicana ai diversi livelli
di governo, dal riconoscimento della centralità del principio di sussidiarietà che
377
Da F. BASSANINI e G. MACCIOTTA, Oggetto e finalità della legge (Commento all’articolo 2), in V.
NICOTRA,F.PIZZETTI e S. SCOZZESE (a cura di), Il federalismo fiscale, Roma, 2009, p. 28. Secondo gli Autori, «l’esigenza di fondare l’intero processo di attuazione della legge e, successivamente, quello di gestione del nuovo modello istituzionale sul principio di “leale cooperazione” appare evidente e incontrovertibile se si riflette, dopo la citata enunciazione generale, sulle condizioni e sui problemi di attuazione di altri “princípi direttivi”. Si impone ovviamente cooperazione nella costruzione dei decreti delegati per la “determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale”. Si impone ovviamente cooperazione in materia di politiche di bilancio, nella definizione per esse di regole “coerenti con quelle derivanti dall’applicazione del patto di stabilità e crescita”. Si impone ovviamente cooperazione nella “individuazione dei princípi fondamentali dell’armonizzazione dei bilanci pubblici, nella determinazione dei “criteri predefiniti e uniformi per la redazione dei bilanci di comuni, province, città metropolitane e Regioni” non a caso attribuita alla competenza della Conferenza unificata (2/2/g-h). Si impone ovviamente cooperazione nella vigilanza su eventuali scostamenti rispetto agli obiettivi comuni del “patto di stabilità e crescita” e agli standard dei livelli essenziali delle prestazioni (art. 2, comma 2, lett. z)). Non meno rilevante appare l’esigenza di cooperazione sui temi fondamentali del “contrasto all’evasione e all’elusione fiscale” (articolo 2, comma, 2, lettera d)), e, correlativamente, su quelli relativi all’accertamento e alla riscossione dei tributi (articolo 2, comma, 2, lettera u)) e sul governo delle modalità di “accesso diretto alle anagrafi e a ogni altra banca dati utile alle attività di gestione tributaria” (articolo 2, comma, 2, lettera v). per la strumentazione di questa collaborazione istituzionale gli articoli 3 e seguenti della legge (più avanti commentati) definiscono una serie di organismi e procedure innovative.».
157
scaturisce, prima che dall’esplicita disposizione dell’art. 118, da una lettura
sistematica dell’intero Titolo V, e, infine, dai vincoli di conformità ai generali
princípi della Costituzione, all’ordinamento comunitario e agli obblighi internazionali
previsti dall’art. 117, primo comma, e dal secondo comma dell’art. 119 Cost..
Il federalismo della Costituzione italiana inoltre, è un federalismo «solidale»,
nel quale la competizione virtuosa fra i territori è un sistema di cooperazione-
emulazione-sussidiarietà
378, volto a creare le condizioni migliori per la effettiva tutela
della universalità dei diritti dei cittadini e per la crescita sostenibile di tutta la
comunità nazionale.
Assume particolare rilievo, pertanto, il sistema di governance
379dell’attuazione
e gestione del federalismo fiscale, previsto negli artt. da 3 a 6 della legge n. 42,
articolato in tre organi collegiali
380, e correlato al procedimento per l’adozione dei
decreti delegati, come costruito dalle disposizioni di cui ai commi da 3 al 6 dell’art.
2, idoneo a coinvolgere in modo stringente, attraverso i rispettivi organi esecutivi e le
assemblee rappresentative, tutti i livelli di governo, nazionale, regionali e locali.
La Commissione per l’attuazione del federalismo fiscale, prevista dall’art. 3
della legge delega, è una commissione parlamentare bicamerale, composta da
quindici deputati e quindici senatori
381. I compiti della Commissione consistono: a)
378 Il principio di leale collaborazione, che tipicamente caratterizza i sistemi, regionali o federali, ispirati a modelli cooperativi, nasce in dottrina e viene poi elaborato dalla giurisprudenza della Corte
Costituzionale per la risoluzione dei conflitti tra Stato e Regioni378. Esso non compare esplicitamente
nell’originario testo della Costituzione ma con la riforma del Titolo V vi trova espressa previsione, sia pure limitatamente all’ambito dell’articolo 120, secondo comma, in cui, unitamente al principio di sussidiarietà, costituisce il parametro per il corretto esercizio dei poteri sostitutivi. Per un approfondimento, si rinvia, tra gli altri, ad A. Gratteri, La faticosa emersione del principio costituzionale di leale collaborazione, in E. Bettinelli - F. Rigano (a cura di), La riforma del Titolo V della Costituzione e la giurisprudenza costituzionale, Quaderni del “Gruppo di Pisa”, atti del seminario di Pavia svoltosi il 6-7 giugno 2003, Torino, 2004, pp. 420 ss., e ad A. Reposo, Profili dello Stato autonomico. Federalismo e regionalismo, Torino, 2005, p.103 ss., e, in particolare, 119 ss..
379 Secondo F.P
IZZETTI e V. NICOTRA, tale nuovo e complesso sistema di governance, oltre a costituire uno degli aspetti più interessanti della legge 42, potrebbe aver persino un riflesso sulla forma di
governo e di conseguenza sul modello costituzionale del Paese (così F.PIZZETTI e V. NICOTRA, Nuova
governance istituzionale e coordinamento fra i livelli di governo (Commento agli artt. 3, 4, 5, 6, 17 e 18), in V. NICOTRA,F.PIZZETTI e S. SCOZZESE (a cura di), Il federalismo fiscale, Roma, 2009, p. 55 ss., cui si rinvia per particolare approfondimento).
380
Commissione parlamentare per l’attuazione del federalismo fiscale; Commissione tecnica paritetica per l’attuazione del federalismo fiscale; Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica.
381
In data 27 gennaio 2010, i Presidenti Schifani e Fini (secondo quanto previsto dall’articolo 3, comma 1, secondo periodo, della legge 5 maggio 2009, n. 42) hanno nominato Presidente della Commissione bicamerale per l’attuazione del federalismo fiscale l’On. Enrico La Loggia (PDL). Il regolamento, volto a disciplinare l’attività e il funzionamento della Commissione bicamerale, è stato adottato nella seduta del 13 aprile 2010.