3.3. I vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario
3.4.1. La legge n 42 del 2009
Dopo anni di tentativi non andati in porto
347, è stata da ultimo approvata, frutto
di un metodo dialogante e concertato
348in cui si è tentato di dare accoglimento alle
istanze degli enti territoriali, una legge di attuazione dell’art. 119, fondata su talune
linee guida emerse nei precedenti anni di riflessione
349ma contenente anche princípi
innovativi (l. 5 maggio 2009, n. 42).
Il 29 aprile 2009 il Senato ha definitivamente approvato il disegno di legge (in
precedenza, approvato dalla Camera dei deputati il 24 marzo 2009), recante «Delega
al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’articolo 119 della
Costituzione». L’iter del disegno di legge vede la sua genesi l’11 settembre 2008,
quando il Consiglio dei Ministri approvò, in via provvisoria, lo schema di disegno di
legge, come provvedimento collegato alla manovra finanziaria
350.
Nella relazione al disegno di legge governativo si può agevolmente rinvenire la
ratio legislatoris, poiché viene espressamente affermato che il disegno di legge è
volto, innanzitutto, a: delineare una serie di princípi e criteri direttivi di carattere
generale diretti a informare lo sviluppo dell’intero sistema di federalismo fiscale;
definire un quadro per l’esercizio concreto dell’autonomia tributaria, prevedendo che
347 Venne infatti, come si è visto, costituita l’Alta Commissione di studio per la definizione dei meccanismi strutturali del federalismo fiscale - ACoFF, che ha prodotto un’opera di approfondimento e di elaborazione, concludendo i propri lavori nel 2005. Nel corso della Legislatura 2006-2008, fu adottato un disegno di legge di iniziativa governativa, che il Parlamento non ha però iniziato ad esaminare, anche per lo spirare anticipato della Legislatura stessa. Nel contempo, era stato presentato in Parlamento anche un disegno di legge di iniziativa del Consiglio regionale della Lombardia.
348
Dell’iter del disegno di legge, e del metodo concertato con cui si è pervenuti alla sua approvazione, dà minuziosamente conto E. VIGATO, Il federalismo fiscale ed i lavori preparatori. La corsa ad ostacoli di un progetto condiviso, in www.federalismi.it.
349
Nella relazione illustrativa al disegno di legge, sul punto, si precisa: « Tutti questi contributi sono considerati come un patrimonio importante da questo disegno di legge, che li porta a sintesi e apre una nuova fase politico-istituzionale diretta a dare avvio agli elementi costitutivi di un nuovo patto fiscale, dove la responsabilità nel reperimento delle risorse e l’autonomia di spesa si saldano in modo virtuoso.». I contributi cui si fa riferimento sono: l’imponente lavoro dell’Alta commissione di studio per la definizione dei meccanismi strutturali del federalismo fiscale; l’elaborazione che nella scorsa legislatura hanno compiuto appositi gruppi di lavoro e che ha permesso di arrivare alla definizione di un disegno di legge di attuazione dell’art.119 Cost.; un importante documento sui princípi applicativi dell’art.119 Cost. approvato dalla Conferenza delle Regioni; rilevanti contributi elaborati dalle associazioni degli enti locali; infine, l’apporto della giurisprudenza costituzionale, che, in questi anni, ha definito con chiarezza i contenuti specifici dell’articolo 119 della Costituzione sia riguardo all’autonomia impositiva che a quella di spesa.
350
Si intendono per «collegati» i disegni di legge recanti gli interventi connessi alla realizzazione della manovra di finanza pubblica. La categoria dei provvedimenti legislativi collegati è stata introdotta con la legge 23 agosto 1988 n. 362, di riforma della disciplina contabile stabilita dalla legge n. 468 del 1978. Essenzialmente la scelta di attribuire tale carattere ai provvedimenti legislativi consente di attribuire ai medesimi una sorta di «corsia preferenziale» nell’ambito dell’iter parlamentare.
140
le Regioni, ma solo nelle materie non assoggettate a imposizione da parte dello Stato,
possano istituire tributi regionali e locali e determinare le materie e gli ambiti nei
quali è destinata ad essere esercitata l’autonomia tributaria degli Enti locali.
Si intende, poi, fissare il quadro istituzionale dei rapporti finanziari tra i vari
livelli di governo stabilendo, in particolare, l’avvio di un percorso graduale,
caratterizzato da una fase transitoria, che restituisca razionalità alla distribuzione delle
risorse, rendendola coerente con il costo standard delle prestazioni erogate; a tal fine,
occorre superare, per tutti i livelli istituzionali, il criterio della spesa storica, che va a
sostanziale
vantaggio
degli
enti
meno
efficienti
e
favorisce
la
deresponsabilizzazione
351.
Ed invece il legislatore in tale sede ha avuto ben chiara la visione ispiratrice del
principio di responsabilità
352.
Si mira altresì a garantire un adeguato livello di flessibilità fiscale nello
sviluppo del disegno complessivo attraverso la previsione di un paniere di tributi
propri e compartecipazioni la cui composizione sia rappresentata in misura rilevante
da tributi manovrabili, in un contesto dove viene ribadita l’esigenza della
semplificazione, della riduzione degli adempimenti a carico dei contribuenti,
l’efficienza nella amministrazione dei tributi, la razionalità e coerenza dei singoli
tributi e del sistema nel suo complesso.
Dopo aver proclamato
353di costituire attuazione dell’art. 119 della
Costituzione, mediante la previsione dei princípi fondamentali del coordinamento
351 La spesa storica, infatti, riflette sia i fabbisogni reali (quelli standard) riferiti al mix di beni e servizi offerti dalle Regioni e dagli altri Enti locali, sia vere e proprie inefficienze. Mentre il primo elemento ha una valenza economica e sociale significativa, l’ultimo rappresenta un elemento negativo che non merita riconoscimento. Si tratta allora di costruire parametri di spesa standard sulla base di obiettivi che tengano conto dei relativi costi di soddisfacimento, in un confronto equilibrato e perequato delle esigenze delle diverse aree del Paese. Nell’assetto definitivo, quindi, i fabbisogni di spesa non dovranno semplicemente coincidere con la spesa storica, come di fatto avviene oggi. In questo quadro si sviluppa l’importante disegno di perequazione che traduce l’inderogabile principio costituzionale di solidarietà coniugandolo con l’altrettanto significativo principio costituzionale di buona amministrazione.
352 Come risulta, ad esempio, dalle parole di M. B
ERTOLISSI, Audizione presso le Commissioni riunite affari costituzionali, bilancio e finanze e tesoro del Senato - Indagine conoscitiva sul disegno di legge n. 1117, riguardante il federalismo fiscale. Novembre 2008: «A memoria, questa è la prima volta che un testo normativo, di attuazione in via diretta della legge fondamentale, pone al centro del suo articolato in modo così netto il principio di responsabilità, il quale è tutt’altro che vago nelle sue premesse e nelle sue implicazioni di sistema … È una novità priva di precedenti, che può consentire l’avvio di ciò che nella storia della Repubblica è sempre mancato: della riforma dello Stato, ipotizzata al tempo della Costituzione, riproposta negli anni ‘70 del secolo scorso, sistematicamente fallita per aver disgiunto appunto la responsabilità nel reperimento delle risorse dal potere di spesa … il profilo dello Stato sociale degradato a Stato assistenziale è dipeso da una lettura monca e parziale della Costituzione».
141
della finanza pubblica e del sistema tributario, la disciplina dell’istituzione e del
funzionamento del fondo perequativo, dell’utilizzazione delle risorse aggiuntive e
degli interventi speciali, nonché dell’attribuzione di un patrimonio delle Regioni e
degli enti locali, la legge n. 42 prevede i « princípi e criteri direttivi generali» (art. 2,
secondo comma) cui dovranno essere informati i decreti legislativi da adottare
354.
353 Al primo comma dell’art. 1, che così recita: «1. La presente legge costituisce attuazione dell’articolo 119 della Costituzione, assicurando autonomia di entrata e di spesa di comuni, province, città metropolitane e regioni e garantendo i princípi di solidarietà e di coesione sociale, in maniera da sostituire gradualmente, per tutti i livelli di governo, il criterio della spesa storica e da garantire la loro massima responsabilizzazione e l’effettività e la trasparenza del controllo democratico nei confronti degli eletti. A tali fini, la presente legge reca disposizioni volte a stabilire in via esclusiva i princípi fondamentali del coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, a disciplinare l’istituzione ed il funzionamento del fondo perequativo per i territori con minore capacità fiscale per abitante nonché l’utilizzazione delle risorse aggiuntive e l’effettuazione degli interventi speciali di cui all’articolo 119, quinto comma, della Costituzione perseguendo lo sviluppo delle aree sottoutilizzate nella prospettiva del superamento del dualismo economico del Paese. Disciplina altresì i princípi generali per l’attribuzione di un proprio patrimonio a comuni, province, città metropolitane e regioni e detta norme transitorie sull’ordinamento, anche finanziario, di Roma capitale.».
354
I princípi e criteri direttivi generali contenuti nella versione originaria dell’art. 2, secondo comma, sono i seguenti: a) autonomia di entrata e di spesa e maggiore responsabilizzazione amministrativa, finanziaria e contabile di tutti i livelli di governo;
b) lealtà istituzionale fra tutti i livelli di governo e concorso di tutte le amministrazioni pubbliche al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica nazionale in coerenza con i vincoli posti dall’Unione europea e dai trattati internazionali;
c) razionalità e coerenza dei singoli tributi e del sistema tributario nel suo complesso; semplificazione del sistema tributario, riduzione degli adempimenti a carico dei contribuenti, trasparenza del prelievo, efficienza nell’amministrazione dei tributi; rispetto dei princípi sanciti dallo statuto dei diritti del contribuente di cui alla legge 27 luglio 2000, n. 212;
d) coinvolgimento dei diversi livelli istituzionali nell’attività di contrasto all’evasione e all’elusione fiscale prevedendo meccanismi di carattere premiale;
e) attribuzione di risorse autonome ai comuni, alle province, alle città metropolitane e alle regioni, in relazione alle rispettive competenze, secondo il principio di territorialità e nel rispetto del principio di solidarietà e dei princípi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza di cui all’articolo 118 della Costituzione; le risorse derivanti dai tributi e dalle entrate propri di regioni ed enti locali, dalle compartecipazioni al gettito di tributi erariali e dal fondo perequativo consentono di finanziare integralmente il normale esercizio delle funzioni pubbliche attribuite;
f) determinazione del costo e del fabbisogno standard quale costo e fabbisogno che, valorizzando l’efficienza e l’efficacia, costituisce l’indicatore rispetto al quale comparare e valutare l’azione pubblica; definizione degli obiettivi di servizio cui devono tendere le amministrazioni regionali e locali nell’esercizio delle funzioni riconducibili ai livelli essenziali delle prestazioni o alle funzioni fondamentali di cui all’articolo 117, secondo comma, lettere m) e p), della Costituzione;
g) adozione per le proprie politiche di bilancio da parte di regioni, città metropolitane, province e comuni di regole coerenti con quelle derivanti dall’applicazione del patto di stabilità e crescita; h) individuazione dei princípi fondamentali dell’armonizzazione dei bilanci pubblici, in modo da assicurare la redazione dei bilanci di comuni, province, città metropolitane e regioni in base a criteri predefiniti e uniformi, concordati in sede di Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, di seguito denominata «Conferenza unificata», coerenti con quelli che disciplinano la redazione del bilancio dello Stato. La registrazione delle poste di entrata e di spesa nei bilanci dello Stato, delle regioni, delle città metropolitane, delle province e dei comuni deve essere eseguita in forme che consentano di ricondurre tali poste ai criteri rilevanti per l’osservanza del patto di stabilità e crescita; al fine di dare attuazione agli articoli 9 e 13, individuazione del termine entro il quale regioni ed enti locali devono comunicare al Governo i propri bilanci preventivi e consuntivi, come approvati, e previsione di sanzioni ai sensi dell’articolo 17, comma 1, lettera e), in caso di mancato rispetto di tale termine; individuazione dei princípi fondamentali per la redazione, entro un
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determinato termine, dei bilanci consolidati delle regioni e degli enti locali in modo tale da assicurare le informazioni relative ai servizi esternalizzati, con previsione di sanzioni ai sensi dell’articolo 17, comma 1, lettera e), a carico dell’ente in caso di mancato rispetto di tale termine;
i) previsione dell'obbligo di pubblicazione in siti internet dei bilanci delle regioni, delle città metropolitane, delle province e dei comuni, tali da riportare in modo semplificato le entrate e le spese pro capite secondo modelli uniformi concordati in sede di Conferenza unificata;
l) salvaguardia dell'obiettivo di non alterare il criterio della progressività del sistema tributario e rispetto del principio della capacità contributiva ai fini del concorso alle spese pubbliche;
m) superamento graduale, per tutti i livelli istituzionali, del criterio della spesa storica a favore: 1) del fabbisogno standard per il finanziamento dei livelli essenziali di cui all’articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione, e delle funzioni fondamentali di cui all'articolo 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione; 2) della perequazione della capacità fiscale per le altre funzioni;
n) rispetto della ripartizione delle competenze legislative fra Stato e regioni in tema di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario;
o) esclusione di ogni doppia imposizione sul medesimo presupposto, salvo le addizionali previste dalla legge statale o regionale;
p) tendenziale correlazione tra prelievo fiscale e beneficio connesso alle funzioni esercitate sul territorio in modo da favorire la corrispondenza tra responsabilità finanziaria e amministrativa; continenza e responsabilità nell’imposizione di tributi propri;
q) previsione che la legge regionale possa, con riguardo ai presupposti non assoggettati ad imposizione da parte dello Stato: 1) istituire tributi regionali e locali; 2) determinare le variazioni delle aliquote o le agevolazioni che comuni, province e città metropolitane possono applicare nell’esercizio della propria autonomia con riferimento ai tributi locali di cui al numero 1);
r) previsione che la legge regionale possa, nel rispetto della normativa comunitaria e nei limiti stabiliti dalla legge statale, valutare la modulazione delle accise sulla benzina, sul gasolio e sul gas di petrolio liquefatto, utilizzati dai cittadini residenti e dalle imprese con sede legale e operativa nelle regioni interessate dalle concessioni di coltivazione di cui all'articolo 19 del decreto legislativo 25 novembre 1996, n. 625, e successive modificazioni;
s) facoltà delle regioni di istituire a favore degli enti locali compartecipazioni al gettito dei tributi e delle compartecipazioni regionali;
t) esclusione di interventi sulle basi imponibili e sulle aliquote dei tributi che non siano del proprio livello di governo; ove i predetti interventi siano effettuati dallo Stato sulle basi imponibili e sulle aliquote riguardanti i tributi degli enti locali e quelli di cui all'articolo 7, comma l, lettera b), numeri 1) e 2), essi sono possibili, a parità di funzioni amministrative conferite, solo se prevedono la contestuale adozione di misure per la completa compensazione tramite modifica di aliquota o attribuzione di altri tributi e previa quantificazione finanziaria delle predette misure nella Conferenza di cui all'articolo 5; se i predetti interventi sono accompagnati da una riduzione di funzioni amministrative dei livelli di governo i cui tributi sono oggetto degli interventi medesimi, la compensazione è effettuata in misura corrispondente alla riduzione delle funzioni;
u) previsione di strumenti e meccanismi di accertamento e di riscossione che assicurino modalità efficienti di accreditamento diretto o di riversamento automatico del riscosso agli enti titolari del tributo; previsione che i tributi erariali compartecipati abbiano integrale evidenza contabile nel bilancio dello Stato;
v) definizione di modalità che assicurino a ciascun soggetto titolare del tributo l'accesso diretto alle anagrafi e a ogni altra banca dati utile alle attività di gestione tributaria, assicurando il rispetto della normativa a tutela della riservatezza dei dati personali;
z) premialità dei comportamenti virtuosi ed efficienti nell’esercizio della potestà tributaria, nella gestione finanziaria ed economica e previsione di meccanismi sanzionatori per gli enti che non rispettano gli equilibri economico-finanziari o non assicurano i livelli essenziali delle prestazioni di cui all'articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione o l’esercizio delle funzioni fondamentali di cui all'articolo 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione; previsione delle specifiche modalità attraverso le quali il Governo, nel caso in cui la regione o l’ente locale non assicuri i livelli essenziali delle prestazioni di cui all’articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione, o l’esercizio delle funzioni fondamentali di cui all’articolo 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione, o qualora gli scostamenti dal patto di convergenza di cui all’articolo 18 della presente legge abbiano caratteristiche permanenti e sistematiche, adotta misure sanzionatorie ai sensi dell'articolo 17, comma 1, lettera e), che sono commisurate all’entità di tali scostamenti e