Il quadro normativo

La pietra angolare su cui si regge la struttura normativa del trasporto pubblico locale della regione Emilia Romagna è la legge regionale n. 30/1998 e ss. mm. Dopo che il decreto Burlando nel 1997 regionalizza il TPL, la regione accoglie questa nuova competenza con una legge che definisce i principi, le competenze e gli strumenti della

policy di liberalizzazione del trasporto pubblico. Gli aspetti fissati dal quadro normativo

e meritevoli di esser affrontati in questo studio sono quattro: i) vengono definite le finalità e i principi; ii) viene istituito un strumento di programmazione ad hoc per il TPL;

iii) viene disciplinata la forma di affidamento e iv) il subentro dovuto al cambio di gestore.

La legge regionale n. 30/98 fissa gli obiettivi ufficiali della politica trasportistica; questa, infatti, deve contenere le esternalità negative derivanti dalla preponderanza della quota modale del trasporto privato su gomma, perseguendo il contenimento dei consumi energetici e la tutela della salute dei cittadini. Deve poi garantire la migliore “accessibilità e fruibilità del territorio regionale”, promuovendo un sistema integrato di mobilità che si avvalga delle sinergie derivanti dall’intermodalità e di una “cultura della mobilità sostenibile” (art. 1). In particolare, la policy regionale si deve ispirare ai principi di sussidiarietà e liberalizzazione, riconoscendo “il ruolo dell’iniziativa privata nella gestione dei servizi”. Ancora, deve essere incoraggiata l’integrazione dei “diversi operatori sia pubblici che privati” e la “progressiva apertura del mercato dei servizi” (art. 2). Lo strumento eletto per garantire l’efficienza del trasporto pubblico locale e per ridurre al minimo l’inquinamento ambientale e i danni alla salute dei cittadini è una politica di liberalizzazione del mercato che, mediante forme di concorrenza e l’ingresso di operatori privati, riesca ad assicurare crescita e miglioramento dell’intero settore.

Un intero capo, il secondo, è dedicato alla programmazione dei trasporti. Che una visione di medio-lungo periodo sia in grado di garantire un maggior grado di coerenza alla politica è indubbio; possono infatti esser scongiurati repentini cambi di direzione o interventi che, poiché improvvisati, inficino i risultati già raggiunti dall’evoluzione della politica. È da apprezzare l’inserimento nella legge quadro del TPL di uno strumento ad

hoc per la programmazione della politica trasportistica regionale. La regione, infatti,

mediante il Piano regionale integrato dei trasporti (PRIT), disciplina i propri interventi, indirizza e coordina le azioni degli attori della policy e concerta la sua politica con quella

nazionale e comunitaria (art. 5). La portata necessaria di questo strumento è rafforzata dalla previsione di una procedura speciale di approvazione che, dopo l’elaborazione del piano da parte della giunta, richiede un primo intervento dell’assemblea legislativa e la convocazione di una Conferenza di pianificazione. Giunti ad una versione concertata del piano, l’assemblea lo adotta e le associazioni ambientali, economiche e sociali, nonché tutti gli enti pubblici possono formulare osservazioni e proposte. Entro sessanta giorni dall’adozione, il Consiglio regionale lo approva e ne garantisce idonea pubblicità (art. 5

bis).

Appurato che gli obiettivi della politica di liberalizzazione del trasporto ferroviario regionale si inseriscono nel più ampio spettro di finalità delle politiche trasportistiche di riduzione dell’impatto ambientale, tutela della salute e mobilità dei cittadini, uno strumento di programmazione onnicomprensivo come il PRIT può garantire che tutti gli interventi e tutte le discipline di ogni modalità di trasporto siano orientate sinergicamente al raggiungimento degli obiettivi, riducendo gli scarti tra le

mission delle diverse politiche modali.

Per quanto riguarda la selezione del gestore del servizio, questa avviene “di norma attraverso procedure concorsuali ispirate ai criteri di pubblicità, trasparenza e concorrenzialità, a garanzia dell’imparzialità e del buon andamento della pubblica amministrazione” (art.13, comma 6). La policy europea riconosce la “facoltà di aggiudicare direttamente i contratti di servizio pubblico di trasporto per ferrovia” (art. 5, par. 6, reg. 1370/2007/CE); la policy nazionale, con l’art. 61, comma 1 della legge n. 99/2009 rimanda direttamente al regolamento europeo, abolendo l’obbligo di gara inizialmente previsto dal decreto Burlando (art. 18, comma 2, lett. a); la policy regionale riduce l’indifferenza nei confronti della procedura di selezione del contraente e esprime un favor per la procedure concorsuale, che diventa dunque la procedura ordinaria. Il ‘di norma’, infatti, significa che solo in casi straordinari si possa ricorrere all’affidamento diretto. Questi casi d’eccezione sono ricompresi nell’art. 44, comma 4 quater, laddove prevede che “in via transitoria ed eccezionale, qualora si verifichino condizioni contingenti in prossimità dell’affidamento del servizio ferroviario regionale […], al fine di garantire la continuità del servizio, è consentito […] l’affidamento diretto del servizio di trasporto […] stipulando un contratto di durata massima quadriennale”.

La gara rappresenta quindi l’opzione di default, a cui sono ammissibili deroghe solo in casi eccezionali e contingenti. La liberalizzazione legale del trasporto ferroviario regionale, mediante il ricorso a forme di concorrenza per il mercato, conferisce alla policy dell’Emilia Romagna il più importante strumento per resistere alla dead valley che separa la formulazione della politica dal raggiungimento degli obiettivi.

Qualora l’esito della gara dovesse condurre al subentro di una nuova impresa nella gestione del servizio, la policy regionale disciplina passaggi fondamentali per quanto riguarda il materiale rotabile e i rapporti di impiego dei dipendenti dell’incumbent. Per quanto riguarda il materiale rotabile, all’impresa subentrante va garantito un lasso di tempo non inferiore a trenta mesi per il reperimento che, anche in fase di partecipazione alla gara, non deve rappresentare un elemento discriminante (art. 13, comma 9). Laddove, però, la flotta di proprietà dell’incumbent sia stata acquistata con fondi pubblici o sia di proprietà della regione, questa va trasferita al subentrante (art. 14, comma 2). Il personale impiegato dall’impresa cessante, invece, continua il rapporto di lavoro con l’impresa subentrante, a cui vanno applicati i contratti nazionali di settore (art. 14, comma 1 e art. 13, comma 5).

Alla luce delle considerazioni svolte nel capitolo secondo sull’importanza di strumenti di policy che coerentemente si inseriscono sul percorso di raggiungimento degli obiettivi, la valutazione della coerenza interna della policy di liberalizzazione del trasporto ferroviario regionale dell’Emilia Romagna deve riconoscere che, se gli ‘snodi di scelta’ potevano condurre a opzioni di policy molto distanti l’una dall’altra, la strada di liberalizzazione legale intrapresa dalla giunta va nella direzione di una maggiore apertura e contendibilità del mercato, con potenziali effetti positivi sulla qualità del servizio e sull’entità dei sussidi.

La esplicita menzione alla liberalizzazione e al coinvolgimento dei privati nell’erogazione di servizi di trasporto pubblico sembra non rimanga una norma programmatica della legge regionale n. 30/98, bensì si declina nella sua parte precettiva, prescrivendo strumenti di pianificazione volti a garantire l’integrazione delle politiche trasportistiche, il ricorso ordinario a procedure concorsuali di selezione dell’operatore e una forma di trasferimento del materiale rotabile dall’incumbent al new entrant. Le clausole sociali per quanto riguarda i rapporti di lavoro, infine, sono elementi imprescindibili, poiché – come si è visto al par. 4.3.1 (cap. 2) – sono imposte dalla policy nazionale. Il

giudizio sulla coerenza logica del quadro normativo rispetto al percorso ideale di liberalizzazione a monte della politica, tenuto debitamente conto delle influenze della

policy europea e nazionali – in particolar modo in tema di affidamento –, non può che

essere incoraggiante.