1. L’ EVOLUZIONE DELLA POLICY
2.2 L’ UNBUNDLING DEL GRUPPO F ERROVIE DELLO S TATO
2.2.3 L’ unbundling orizzontale
La dimensione orizzontale degli argini che dovrebbero garantire lo sviluppo e il corretto funzionamento di un mercato di servizi pubblici liberalizzato riguarda la separazione tra attività svolte in concorrenza e, quindi, commerciali e attività sussidiate e disciplinate da un contratto di servizio pubblico.
192 Vedi Torricelli, S. (2015), ‘La gestione della rete ferroviaria’, in Concorrenza, regolazione e tutela dei diritti nel trasporto ferroviario.
193 L’idea del nudge è di Thaler, R.H. e Sunstein, C.R. (2009), La spinta gentile. La nuova strategia per migliorare le nostre decisioni su denaro, salute, felicità, Milano: Feltrinelli.
Le risorse pubbliche impiegate per il finanziamento di servizi di trasporto locale non possono riversarsi su attività svolte in concorrenza che non siano richieste dal contratto di servizio. È questa la ratio del regolamento 2007/1370/CE, laddove prescrive che “quando un operatore di servizio pubblico presta sia servizi compensati soggetti a obblighi di servizio […] sia altre attività, la contabilità dei suddetti servizi pubblici deve esser tenuta separata”194. In questo modo si vuole garantire l’assenza di sussidi incrociati
tra servizi universali e servizi commerciali. La trasparenza che denota l’animus della politica pubblica europea in materia di trasporto pubblico locale – soprattutto per quanto concerne la definizione degli obblighi di esercizio, i loro costi e l’entità delle compensazioni – richiede che i sussidi erogati per il finanziamento del trasporto pubblico ferroviario siano costretti da un preciso vincolo di destinazione. Qualora si riversassero su servizi in concorrenza, si verificherebbero distorsioni del corretto funzionamento del mercato, incorrendo in procedure di infrazione della normativa europea sugli aiuti di Stato. Il ricorso ai sussidi incrociati rappresenterebbe un discriminante vantaggio economico per l’operatore che riceve i contributi, che potrebbe così esser più competitivo e migliorare l’efficienza della sua attività commerciale195.
La policy nazionale prevede anche che le imprese che “esercitano la gestione di servizi di interesse economico generale ovvero operano in regime di monopolio sul mercato […], qualora intendano svolgere attività in mercati [in cui vi è libera iniziativa economica, n.d.a.], operano mediante società separate [cors.d.a.]”196. Occorre soffermarsi
brevemente sul contenuto prescrittivo di questa norma e, in particolare, sui soggetti che intende disciplinare. Alcuni tra i massimi esperti di economia dei trasporti ritengono che “non sembra applicabile a questo caso [Trenitalia, n.d.a.] quanto disposto all’art. 8.2 bis della l. 287/1990 [poiché, n.d.a.] Trenitalia non si configura più come un monopolio legale (è solo titolare di una licenza). È solo un monopolista di ‘fatto’ nell’ambito del servizio universale. Il disallineamento formale della situazione di fatto rispetto a quella prevista dalla norma comporta un’ambiguità […]”197. Questa interpretazione non coglie,
in realtà, la valenza disgiuntiva del termine ‘ovvero’: l’obbligatorietà della separazione
194 Reg. 2007/1370/CE, par. 5 dell’Allegato.
195 AGCM (2001), AS208, Sussidi incrociati nel Trasporto Pubblico Locale. Vedi anche Bentivogli, C. e Panicara, E. (2011), ‘Regolazione, pp. 691–692 e 696.
196 Artt. 2 e 2 bis, legge n. 287/1990 come modificata dall’art. 11, comma 3 della legge n. 57/2001. 197 Così, Boitani, A. (2010), ‘Ferrovie: il lato oscuro delle riforme’, p. 227, cit.
societaria non vale solo per chi opera in monopolio legale, bensì anche per le imprese che esercitano la gestione di servizi di interesse economico generale. L’unbundling orizzontale è perciò valido anche per Trenitalia198.
La policy europea, dunque, non fa altro che ribadire in modo attenuato – attraverso l’obbligo di separazione contabile – ciò che la policy nazionale prevede in modo più incisivo da sedici anni: la separazione societaria per la prestazione di servizi in concessione e commerciali.
All’interno di Trenitalia, nonostante ci siano diverse linee di business, vi è un bilancio unico, che non permette di arginare gli introiti derivanti da attività commerciali e attività sussidiate. Ci sono voci distinte ed è possibile conoscere la quota dei sussidi sui ricavi, ma non è possibile conoscerne l’utilizzo che ne viene fatto199. Partendo ab origine,
durante la societarizzazione delle Ferrovie dello Stato, invece che optare per il mantenimento di un’unica realtà aziendale per i diversi segmenti dei trasporti, aver optato per la separazione societarie delle tre attuali business units di Trenitalia (lunga percorrenza, regionale e merci)200 avrebbe evitato il permanere di costanti flussi di sussidi incrociati a
favore del trasporto merci, il primo settore che fu completamente liberalizzato201. A
rimedio dell’errore iniziale, sarebbe opportuno provvedere quanto prima alla costituzione di società distinte per i diversi segmenti funzionali.
L’Autorità antitrust ha più volte avuto modo di ribadire la necessità di una separazione societaria della gestione dei servizi di trasporto pubblico locale e quella dei servizi commerciali profittevoli, che permetta di individuare un corretto e trasparente finanziamento del servizio pubblico che minimizzi la compensazione economica202. La
gestione del servizio di trasporto ferroviario locale richiede infatti criteri gestionali
198 In questo senso cfr. N. Rangone, N. (2016), ‘Regolazione e concorrenza nel trasporto ferroviario’, p. 91 e Sebastiani, M. (2015), ‘Le Ferrovie tra Stato e mercato’, in Concorrenza, regolazione e tutela dei diritti nel
trasporto ferroviario (atti del convegno tenutosi alla Università La Sapienza di Roma il 19 e 20 novembre
2015), Napoli: Editoriale Scientifica, in corso di pubblicazione, p. 23 del contributo.
199 Intervista al prof. Marcello Messori, ex Presidente del gruppo FS, in data 13 giugno 2016.
200 Le attuali divisioni di Trenitalia sono la Divisione Passeggeri Long Haul, la Divisione Passeggeri Regionale e la Divisione Cargo.
201 V. Boitani, A. (2004), ‘Concorrenza e regolazione nei trasporti’, Economie e Politica Industriale, 124, pp. 7–24, p. 13.
202 Vedasi AGCM (2001), AS208, Sussidi incrociati nel Trasporto Pubblico Locale; AGCM (2009), AS528, Oneri di servizio pubblico nel settore del Trasporto Pubblico Locale; AGCM (2013), Audizione presso la IX Commissione della Camera dei Deputati del Presidente dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato Professor Giovanni Pitruzzella, p. 11.
particolari, trasparenza contabile e possibilità di controllare la destinazione delle risorse pubbliche impiegate per il suo finanziamento203.
Va qui notato che un aspetto cruciale dell’isolamento dei servizi sussidiati e la definizione degli obblighi di esercizio e le relative compensazioni consiste nella possibilità per le regioni di conoscere in modo dettagliato la struttura dei costi e dei ricavi effettivi e potenziali per ogni servizio che si vuole rendere ‘universale’. Una simile conoscenza, però, non è nella disponibilità di nessun soggetto se non dell’incumbent. Solo Trenitalia, infatti, grazie ai decenni di controllo monopolistico dei mercati, ha potuto maturare un bagaglio informativo dettagliato sui costi e ricavi derivanti dal servizio, che non emergerà finché non verrà coattivamente imposto un preciso obbligo contabile204.
La costituzione di una sub-holding, attraverso lo spacchettamento di Trenitalia sembra allora la soluzione ottimale. A questo riguardo, però, non risultano esserci favori da parte del gruppo FS che, nel piano industriale 2014–17, inserisce un brevissimo quanto vago accenno ad una separazione di governance tra servizi a mercato e servizi universali205.
Le tre dimensioni dell’unbundling del gruppo Ferrovie dello Stato mostrano come la policy di liberalizzazione del trasporto ferroviario non abbia tenuto nel debito conto gli ostacoli alla liberalizzazione che derivano da un siffatto intreccio di interessi e di organizzazioni. Le potenziali ingerenza dello Stato nella gestione di FS, la neutralità della rete minacciata dall’appartenenza di RFI alla stessa holding di Trenitalia e le commistioni tra servizi commerciali e sussidiai plasmano un network aziendale con falle e intrecci che sono lungi dal creare un ambiente competition-friendly.
Si è visto come il modello di governance in cui si inserisce la politica di liberalizzazione del trasporto ferroviario regionale mostra diverse criticità dovute all’assenza di un sistema di incentivi che orienti le condotte degli attori verso l’obiettivo di apertura del mercato. Questa meta è stata parzialmente avvicinata da ridefinizione dei rapporti tra Stato e FS, prevendo più ampi margini di autonomia per il secondo e meno poteri di intromissione per il primo. Anche l’incumbent è passato attraverso una profonda
203 Cfr. Brescia Morra, C. (2015), Op. ult. cit., pp. 396–397.
204 Vedi Cambini, C., Catalano, G. e Savoldi, A. (2009), ‘L’intervento pubblico nel trasporto ferroviario’, Mercato Concorrenza e Regole, 2, pp. 249–281, p. 276.
205 Ferrovie dello Stato Italia, Piano Industriale 2014–2017, p. 4, disponibile al link: <http://www.fsitaliane.it/cms-file/allegati/fsitaliane/25_03_2014_Piano_industriale.pdf>.
riorganizzazione aziendale ma il rischio di distorsioni del regime concorrenziale dovute ai conflitti di interesse dietro l’angolo rallentano la corsa verso la liberalizzazione. Sembra che nonostante il ventennio di riforme che ha modellato la governance del mercato, il giudizio complessivo sia ancora lo stesso: grosso peso della politica, pochi incentivi per l’affidamento a imprese diverse da Trenitalia, pericolosa commistione di interessi tra società operative di FS e alto rischio di sussidi incrociati. Sembra allora che avesse ragione Tancredi, quando ne Il Gattopardo diceva “se vogliamo che tutto rimanga come è, bisogna che tutto cambi”.
3.L
EN
ORMELa rilevanza delle norme, intese come l’insieme delle fonti legislative e regolamentari volte a disciplinare una fattispecie, tra le componenti di una politica pubblica tende spesso a far coincidere le une con l’altra. Nonostante lo studio di una politica pubblica trascenda il mero – seppur complesso – studio del quadro normativo, questo rappresenta l’enforcement di tutte le altre misure che fan parte della formulazione di una policy. Per questo motivo, laddove vi è un problema di norme, vi è anche un grosso problema di
policy.
“Il settore [del trasporto pubblico locale, n.d.a.] sconta anche la presenza di un quadro normativo-regolamentare stratificato e non sempre coerente. I diversi interventi normativi, che si sono succeduti nel tempo hanno, di fatto, condotto a significativi arresti rispetto al progetto originario di liberalizzazione previsto dal cosiddetto decreto Burlando del 1997”206. Con queste parole, il Prof. Giovanni Pitruzzella, presidente
dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, riferisce al Parlamento nel 2013. Le criticità dell’assetto normativo, a seconda della declinazione del proprio contenuto, possono esser ripartite in almeno tre gruppi che riguardano rispettivamente i) le procedure di affidamento del servizio, ii) la possibilità di diniego di accesso a fermate regionali da parte di imprese diverse dall’operatore di servizio pubblico e iii) il finanziamento e alla durata del contratto. Chiaramente, un elemento non può essere ontologicamente problematico, lo sarà, infatti, rispetto ad un obiettivo. Essendo l’obiettivo della riforma il raggiungimento di una maggior efficienza del servizio di trasporto ferroviario regionale attraverso il superamento di un assetto monopolistico, quelle norme che sono logicamente incoerenti con questo obiettivo rappresenteranno un ostacolo al successo della public policy e, quindi, uno di quei problemi su cui questo studio vuol gettar luce.
206 AGCM (2013), Audizione presso la IX Commissione della Camera dei Deputati del Presidente dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato Professor Giovanni Pitruzzella, Indagine conoscitiva sul settore del trasporto pubblico locale,