4. I L T RASPORTO P UBBLICO L OCALE : UNA SUB POLICY EUROPEA
4.1 L A S PECIALITÀ DEL T RASPORTO F ERROVIARIO R EGIONALE
In modo molto intuitivo, conviene domandarsi per quale motivo il trasporto ferroviario regionale debba essere distinto da quello non regionale. La disciplina europea del trasporto ferroviario regionale è infatti da intendersi derogatoria a quella del trasporto ferroviario passeggeri nazionale ed internazionale. La particolarità e, quindi, la necessità di una politica pubblica speciale discende dalle caratteristiche del servizio. Il trasporto ferroviario regionale, se liberalizzato e lasciato alle forze del libero mercato, assumerebbe certi tratti qualitativi e quantitativi: verrebbe prestato ad un dato prezzo, in determinate fasce orarie e su determinate tratte, in modo da garantire un ritorno economico al gestore del servizio e alle imprese ferroviarie che operano in questo mercato. Così, si tenderà a privilegiare la connessione dei grandi centri urbani, la cui maggior intensità di traffico rispetto a piccoli centri provinciali è più remunerativa e attrattiva per l’operatore privato.
Tuttavia, il trasporto ferroviario regionale – come indica la categoria di servizi di riferimento public utility – ha una forte valenza sociale e di interesse generale. È spesso il mezzo di trasporto utilizzato da fasce deboli della popolazione quali studenti o pensionati77, offre la possibilità di spostarsi a coloro che non dispongono – quale che sia
ferroviari nazionali e nelle competenze degli attori istituzionali (si pensi alla funzione di assegnazione delle capacità infrastrutturali del gestore della rete), purché derivanti da interventi aventi ad oggetto servizi diversi dal TPL, hanno ricadute importanti sull’impatto della politica del trasporto locale. 77 I pensionati, quale categoria a cui garantire un servizio ad un prezzo accessibile, sono esplicitamente menzionati anche nel regolamento 2007/1370/CE, considerando 4, laddove questo ribadisce le funzioni sociali che devono essere assolte dalle autorità pubbliche.
il motivo – di un mezzo privato, costituisce un mezzo di trasporto i cui tassi di inquinamento sono inferiori di un terzo (nel comparto passeggeri) rispetto alla modalità stradale78, collega il centro con la periferia, ovviando all’isolamento delle piccole realtà
rurali. Tutti questi sono esempi che vengono definiti dalla letteratura economica esternalità positive. Le esternalità, in quanto casi di fallimenti di mercato, richiedono un intervento pubblico che internalizzi il beneficio o il costo che si avrebbe in sua assenza79.
Va da sé che, nonostante l’accezione negativa del termine ‘fallimenti’, l’opportunità di sopperire ad un fallimento di mercato riguarda spesso valutazioni che trascendono il parametro dell’efficienza e rientrano nelle concezioni valoriali di giustizia ed equità, lapalissianamente incompatibili con l’amoralità del funzionamento del mercato. Sono simili valutazioni che giustificano la qualificazione di un servizio come ‘pubblico’ e che ne richiedono, di conseguenza, una prestazione regolata da una disciplina speciale. Se, in sostanza, qualificare un servizio come ‘pubblico’ è frutto di un giudizio meramente politico, il perimetro che delimita i servizi dai servizi pubblici non è predefinito e muta all’evolvere della cultura e dei giudizi valoriali80. Quando si vogliono
perseguire scopi che non sarebbero raggiungibili mediante il normale funzionamento del mercato, si ricorre così al regime dei servizi pubblici, mediante l’assunzione nella responsabilità pubblica della gestione del servizio strumentale allo scopo sociale perseguito81.
Per quanto riguarda l’ordinamento europeo, i servizi che possono essere sottratti ai principi di libertà degli scambi nel mercato interno, di non discriminazione tra le imprese sulla base della nazionalità, e alle regole di concorrenza contenute nel Titolo VII del TFUE sono definiti ‘servizi di interesse economico generale’ (SIEG)82. La variazione
78 Uniontrasporti (2008), I processi di liberalizzazione del settore ferroviario, p. 4.
79 La letteratura in materia di fallimenti di mercato è sconfinata, per un approccio generale vedasi Brosio, G. (2010), Economia pubblica moderna, Torino: Giappichelli, cap. IV. Brevemente, sono considerati fallimenti di mercato tutte quelle situazioni in cui l’allocazione di beni e servizi differisce da quella che si avrebbe in presenza di un regime di concorrenza perfetta; quando – in altre parole – non si raggiunge un equilibrio pareto-efficiente in quanto il mercato non assicura la massimizzazione del benessere.
80 Vedasi anche Cassese, S. (1960), ‘Legge di riserva e articolo 43 della Costituzione’, Giurisprudenza costituzionale, p. 1344.
81 Trimarchi Banfi, F. (2014), Lezioni di diritto pubblico dell’economia (4a ed.), Torino: Giappichelli, pp. 9–10. 82 Conviene chiarire le ambiguità lessicali derivanti da una pluralità di termini utilizzati nell’ordinamento nazionale ed europeo per definire i servizi pubblici. Per l’ordinamento europeo, i servizi possono essere di interesse generale (SIG) e non generale (SING). I SIG, a loro volta, possono essere di interesse generale non economico (giustizia, difesa, pubblica sicurezza) o di interesse economico generale (SIEG). Tra i SIEG vi sono, ad esempio, i servizi infrastrutturali di pubblica utilità: energia, acqua, trasporti e
tra ciò che è – in quanto risultato del gioco concorrenziale del mercato – e ciò che dovrebbe essere – in ragione della sua desiderabilità sociale o politica – è la differenza che sussiste tra lo scopo dei poteri pubblici e gli esiti del libero mercato. A rimedio di questo scostamento, l’art. 106 TFUE prevede che “le imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale […] sono sottoposte alle […] regole di concorrenza, nei limiti in cui l’applicazione di tali norme non osti all’adempimento, in linea di diritto o di fatto, della specifica missione loro affidata”. Non essendo precisato quali siano le menzionate ‘missioni’, la loro individuazione è rimessa agli stati membri, per i quali varrà un generico richiamo al parametro squisitamente politico della “promozione della coesione sociale e territoriale” (art. 14 TFUE). La possibilità di escludere i servizi di interesse economico generale al ordinario regime di tutela della concorrenza è ribadita nel considerando 8 e nell’art. 1, par. 2, direttiva 2006/123/CE (c.d. ‘Direttiva servizi’), in cui il legislatore europeo ha riaffermato che non vi è l’obbligo per gli Stati membri di liberalizzare i SIEG, né di privatizzare gli enti pubblici che forniscono tali servizi83. Le ragioni di quest’ultimissima precisazione sono da rinvenirsi nel principio
di neutralità rispetto al regime di proprietà (art. 295 TFUE). Un’ulteriore deroga, questa volta, alla disciplina sugli aiuti di stato84, è contenuta nell’art. 93 TFUE, laddove prevede
che “sono compatibili con i trattati gli aiuti […] corrispondenti al rimborso di talune servitù inerenti alla nozione di servizio pubblico”.
poste. Vedasi Natalicchi, G. (2011), ‘Le misure di liberalizzazione dell’Unione europea nel settore del trasporto ferroviario’, Bologna: il Mulino, p. 46.
83 Trimarchi Banfi, F. (2014), Op. ult. cit., p 29.
84 Nel valutare se le compensazioni pubbliche sono rispettose della disciplina degli aiuti di Stato, la Corte di Giustizia dell’UE, nella sentenza Altmark del 24 luglio 2003 (C-230/00), fissa quattro principi il cui rispetto rende una compensazione pubblica compatibile con la normativa europea. Questi sono:
1. l’impresa beneficiaria deve esser incaricata di adempiere ad obblighi di servizio pubblico definiti in modo chiaro;
2. il metodo di quantificazione della compensazione deve essere definito preventivamente al momento dell’erogazione del contributo e in modo trasparente e obiettivo, tale da non avvantaggiare l’impresa beneficiaria rispetto alle altre imprese;
3. la compensazione non deve eccedere l’importo necessario per coprire i costi originati dall’adempimento degli obblighi di servizio pubblico tenendo conto dei ricavi che ne derivano e di un margine di utile ragionevole;
4. se la scelta dell’impresa non avviene tramite procedura ad evidenza pubblica capace di selezionare l’impresa più efficiente, l’ammontare della compensazione deve esser determinato sulla base di un benchmark di una impresa ideale, gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata di mezzi di trasporto.
Per una trattazione esaustiva della disciplina degli aiuti di Stato, v.si Brancasi, A. (2010), ‘La tutela della concorrenza mediante il divieto di aiuti di Stato’, Diritto pubblico, 1-2, pp. 195–245, pp. 220–221.
Così, i processi di liberalizzazione dei servizi di interesse economico generale sono stati più lenti rispetto alla liberalizzazione dei mercati dei beni. Questo è dovuto principalmente a due motivi: in primo luogo, questi servizi vanno generalmente prodotti nello stesso posto in cui vengono consumati (si pensi ai trasporti), rimanendo in modo fisiologico più al riparo dalla concorrenza; in secondo luogo, la presenza di monopoli pubblici e dell’obiettivo di garantire in prima persona l’erogazione del servizio ha spesso prevalso sulle ragioni della concorrenza85.
La specialità del trasporto pubblico locale è stata recepita dalla politica pubblica trasportistica europea prima con il regolamento 1969/1191/CE e poi con il regolamento 2007/1370/CE, il quale, abrogando il n. 1191, offre le più recenti disposizioni in materia di TPL. Nel paragrafo seguente, verranno inquadrati gli strumenti della sub-policy europea del TPL, soffermandosi sinteticamente sui problemi, sulla teoria, sugli obiettivi e, in modo più esaustivo, sui più recenti strumenti normativi. È infatti in discussione presso il Consiglio Europeo una proposta di revisione86 del regolamento 2007/1370/CE che,
prevedendo una maggior apertura alla concorrenza del trasporto pubblico locale, sarà l’ultimo step della descrizione sub-policy europea. Il recepimento italiano e l’implementazione saranno invece trattati nel secondo capitolo.
4.2IL TRASPORTO PUBBLICO LOCALE IN UE: PROBLEMI, TEORIE E OBIETTIVI