I L T RASPORTO P UBBLICO L OCALE IN UE: PROBLEMI , TEORIE E OBIETTIVI Per lungo tempo, il policy-maker europeo è rimasto sordo alle esigenze d

efficientamento del trasporto pubblico locale, materia custodita gelosamente dagli Stati nazionali. Il primo intervento di policy, infatti, sebbene consentisse l’erogazione di contributi pubblici e l’affidamento diretto dei servizi, non godette mai di particolare fortuna tra le pratiche degli Stati membri. Il regolamento 1191/69/CE consentiva l’autoproduzione dei servizi di TPL e, quindi, anche l’affidamento diretto, benché questo fosse accompagnato dalla stipula di contratti di servizio che contenessero la definizione

85 _{Sebastiani, M. (2014), ‘Le radici dell’intervento pubblico sui mercati fra regolamentazione e antitrust’,} in Iacovone, D. (a cura di), I servizi di pubblica utilità tra Stato, mercato, regolatore e consumatore, Bologna: il Mulino, pp. 26–27.

e il finanziamento di tutte quelle prestazioni che non erano ritenute adeguatamente soddisfatte dal mercato. Nonostante il principio di diretta efficacia delle fonti primarie del diritto comunitario, il minimo contenuto precettivo del regolamento fu puntualmente ignorato dagli Stati membri, che continuarono a ripianare i deficit delle imprese pubbliche senza prevedere alcun tipo di contratto di servizio o di definizione ex ante delle modalità e dell’ammontare delle compensazioni87_.

L’importanza del trasporto ferroviario inteso come servizio pubblico e, per questo motivo, la rilevanza che assunse per la politica europea sono suggellate nel Libro Bianco sul trasporto ferroviario del 199688_{. La Commissione riteneva infatti che ci fosse}

un “great need to obtain […] more efficient services. The policy […] aims at the improvement of transparency in financial relations between the State and transport undertakings, as well as the introduction of an element of market forces, to stimulate the modernisation of public services”89_.

Tralasciando il declino e la decrescente quota di mercato di cui soffriva il settore ferroviario, già trattata precedentemente, la Commissione Europea non riteneva soddisfacente la regolazione vigente in materia di trasporto pubblico locale (regolamento 1969/1191/CE) in quanto non si mostrò in grado di risolvere il problema della definizione e compensazione opaca degli oneri di servizio pubblico. In aggiunta, non prevedendo procedure concorsuali di affidamento del servizio, risultava ostativo all’attrazione di nuovi investitori e alla gestione efficiente delle imprese che erogavano servizi di trasporto pubblico90_.

Per porre rimedio ad una organizzazione “not transparent nor efficient”, la Commissione intendeva adottare due misure: i) generalizzare l’uso di strumenti contrattuali tra lo Stato e gli operatori, superando l’autoritativa imposizione di obblighi di servizio pubblico all’impresa ferroviaria, compensati in modo poco trasparente; ii) introdurre forze di mercato nel settore. Il primo intervento avrebbe reso chiare le caratteristiche del servizio su cui gravava un obbligo di servizio pubblico e la loro rispettiva compensazione, trasferendo allo stesso tempo la responsabilità della gestione

87 _{Cfr. Di Giulio, M. (2011), ‘Principali, principianti. Le regioni e il trasporto ferroviario locale (1997–} 2011)’, Rivista Italiana di Politiche Pubbliche, 3, pp. 533–565, p. 538.

88 _{COM(96) 421 final, A strategy for revitalising the Community’s railways, p. 22.} 89 _{Ibidem, p. 22, punto 58, cit.}

sulle imprese operatrici, in modo da incentivarle a ridurre i costi e le perdite, stimolandone l’efficienza. Il secondo intervento, invece, avrebbe trapiantato questa nuova organizzazione trasparente in un mercato caratterizzato da una pluralità di soggetti, la cui competizione avrebbe garantito allo Stato di aggiudicare il servizio all’operatore che, dato un certo corrispettivo, fosse in grado di offrire il servizio migliore91_{. Così, nel pianificare le proprie attività in tema di trasporti ferroviari, la}

Commissione intendeva studiare il modo migliore di introdurre elementi concorrenziali nel trasporto pubblico ferroviario e di fare proposte al Consiglio e al Parlamento per trasformare infine gli studi in leggi92_.

Questi indirizzi di policy sono contenuti anche nel Libro Bianco sui servizi di interesse generale del 2004, in cui la Commissione ribadisce la compatibilità tra la creazione di un mercato interno aperto e competitivo e l’obiettivo di garantire servizi di interesse generale accessibili, di qualità e a prezzi abbordabili93_{. Così, nel disegno di policy}

di liberalizzazione del TPL, il principio di accesso universale ai servizi di interesse economico generale non varrà più solo per i cittadini – a cui va garantito l’accesso a prezzi abbordabili – bensì anche alle imprese degli Stati membri, che potranno ora competere tra loro per accedere anche a questo mercato. In questo modo, si promuove la coesione sociale e territoriale dell’Unione Europea senza però rinunciare a servizi ad elevati livelli di qualità e sicurezza che deriverebbero dalla pressione competitiva94_.

La teoria economica prevalente ritiene, infatti, che il miglior modo per stimolare una gestione efficiente dei servizi non remunerativi gravati da oneri di servizio pubblico sia un modello di concorrenza per il mercato in cui il servizio viene assegnato tramite gara ad evidenza pubblica95_{. Nel trasporto pubblico locale, a prescindere dalla presenza}

di un monopolio naturale, si ritiene che forme di concorrenza per il mercato garantiscano la selezione dell’operatore – e quindi anche del servizio – più efficiente. La concorrenza, intervenendo solo nel momento antecedente la produzione del servizio, stabilisce quale

91 _{Ibidem, p. 23, punti 62–63.} 92 _{Ibidem, p. 37.}

93 _{COM(2004) 374, def., Libro Bianco sui servizi di interesse generale, p. 7.} 94 _{Ibidem, pp. 8–9.}

95 _{Vedasi, fra tanti, OECD (2007), Competition Policy and Concessions, disponibile al link:} <https://www.oecd.org/regreform/sectors/38706036.pdf>. Per un inquadramento generale e comparato del tema della liberalizzazione dei trasporti in Italia cfr. Beria, P. e Ponti, M. (2009), ‘Lo stato della regolazione dei trasporti in Italia’, Economia dei Servizi, 3, pp. 465–484, per quanto riguarda il trasporto ferroviario regionale, p. 471.

operatore avrà accesso al mercato. La letteratura economica ha però messo in guardia i

policy-makers dai rischi di questo modello. Infatti, l’incertezza sulla struttura di costo del

servizio e sulle caratteristiche della domanda, nonché l’esistenza di importanti costi irrecuperabili può indebolire in modo macroscopico i vantaggi derivanti dall’affidamento mediante asta pubblica del servizio96_{. Ai potenziali benefici derivanti dalla selezione}

dell’operatore avverso procedure competitive va quindi accostata una dettagliata regolazione che contempli strumenti di risk management per un scongiurare i potenziali risultati inefficienti che deriverebbero dalle incertezze che caratterizzano la definizione delle offerte delle imprese partecipanti alla gara.

Le due proposte della Commissione – concorrenza e prezzi abbordabili –, anche se con un ritardo di dieci anni, si presentano timidamente nel regolamento 2007/1370/CE: questo riuscirà a standardizzare l’utilizzo del contratto di servizio nel disciplinare l’entità gli obblighi di servizio pubblico gravanti sull’operatore e come questi debbano esser compensati, ma fallirà nell’introduzione di incisivi elementi concorrenziali nel mercato, rinunciando all’obbligatorietà della gara per l’affidamento del servizio.