1. L’ EVOLUZIONE DELLA POLICY
1.1 U NA NOTA DI METODO
2.1.2 La natura pubblica dell’operatore di servizio pubblico
Lo strumento più ‘liberalizzante’ della politica del trasporto ferroviario regionale è l’affidamento del servizio mediante procedure ad evidenza pubblica, secondo un modello di concorrenza per il mercato. Tuttavia, qualora partecipino alla gara società a
149 Si veda anche Brescia Morra, C. (2015), ‘Intervista con il professor Marcello Messori, presidente Ferrovie dello Stato Italiane S.p.A.’, Analisi Giuridica dell’Economia, 2, pp. 393–407, pp. 394–395.
totale o maggioritaria partecipazione pubblica si incorrerebbe facilmente in due tipi di conflitto di interessi: il primo emerge durante la procedura di affidamento e il secondo nella concreta prestazione del servizio.
Il primo, quello che attiene al momento dell’affidamento del servizio, è quello per cui la regione potrebbe essere incentivata a considerare con maggior favore l’offerta della società di sua proprietà, viziando la parità di trattamento che deve essere riservata a tutti i partecipanti; obbligo che già si può rinvenire nel principio di imparzialità a cui deve essere informata l’attività della pubblica amministrazione (art. 97 Cost.). O ancora, vista l’attuale facoltatività di ricorrere a procedure di selezione concorsuali, la regione potrebbe optare per l’affidamento diretto a Trenitalia o a Trenitalia insieme ad altre società pubbliche. Se si ritiene che il corretto funzionamento di una gara non possa prescindere dallo scioglimento degli intrecci tra banditore e appaltatore, il fatto che a procedure concorsuali di affidamento di servizi partecipino società possedute dalle regioni appaltanti o da altri enti pubblici non può non destare sospetti sulla presenza di dannosi conflitti di interesse e sull’eventuale e conseguente raggiungimento di un equilibrio di mercato deludente, in cui le risorse per finanziare il servizio non vengono impiegate nel modo e dall’operatore più efficiente150.
Parimenti, le regioni potrebbero esser scoraggiate dal ricorso alla gara in quanto l’affidamento diretto all’incumbent Trenitalia fornirebbe un triplice ordine di garanzie sulla prestazione del servizio. La natura pubblica di Trenitalia – e delle società partecipate in generale – impatta sulla valutazione del rischio inerente alla continuità del servizio acquistato dalle regioni. Avendo come potenziale controparte una società a totale partecipazione pubblica, le regioni sono incentivate ad affidare direttamente il servizio a Trenitalia, certe che questa sia too big to fail. Vi è la certezza, avallata da bad practices tutte italiane, per cui gli enti pubblici non possono fallire e per cui anche Trenitalia potrà sempre contare sulla natura pubblica del suo azionista che, essendo questo il MEF, potrà sempre intervenire in qualità di salvatore di ultima istanza151. In altre parole, se le regioni
150 Cfr. Pezzoli, A. (2006), ‘Gare e servizi pubblici, quali problemi per la concorrenza?’, in De Vincenti, C. e Vigneri, A. (a cura di), Le virtù della concorrenza. Regolazione e mercato nei servizi di pubblica utilità, Bologna: il Mulino, pp. 397 ss.
151 Come si vedrà più avanti al par. 3.2, le regioni, nel triennio 2009–2011, ricevettero dallo Stato 480 milioni euro all’anno per finanziare i nuovi contratti a catalogo imposti da Trenitalia e per scongiurare il rischio di interruzione o tagli al servizio. Il vincolo di destinazione delle risorse stanziate all’identità del soggetto aggiudicatario (Trenitalia, in questo caso) è un caso che giustifica il comun sentire delle regioni
sono incentivate ad affidare il servizio direttamente all’‘infallibile’ Trenitalia, sono anche disincentivate a ricorrere a procedure competitive poiché potrebbero vedere aggiudicato il servizio ad una impresa privata che, dati gli ingenti investimenti richiesti per operare nel mercato ferroviario, sarebbe molto più esposta al rischio fallimento.
Il secondo motivo che dissuaderebbe le regioni a ricorrere alla gara è invece il gap informativo e prestazionale tra potenziali nuovi operatori e Trenitalia, che gode di vantaggi competitivi derivanti dalla sua esclusiva esperienza decennale nel settore. Per le regioni, a cui più che una gestione efficiente interessa principalmente la continuità del servizio, è meno rischioso affidare l’intero bacino del trasporto pubblico nelle mani esperte dell’incumbent piuttosto che rischiare di aver come controparte un new entrant che per la prima volta opera nel mercato152.
Il terzo motivo, infine, riguarda la più agile negoziazione delle condizioni di fornitura del servizio tra regione e Trenitalia che, in quanto operatore pubblico, è un negoziatore più ‘debole’ per ragione dei soft budget constrains a cui è sottoposta. Se, da un lato, negoziare con un privato vuol dire scontrarsi con le sue esigenze di profitto e di ripartizione degli utili, Trenitalia, dall’altro, in qualità di operatore storico sussidiato dallo Stato, può esser incentivato ad accettare le richieste delle regioni senza una significativa revisione delle condizioni economiche di fornitura, certo che in caso di emergenza lo Stato risponda153.
Le problematicità connesse alle commistioni tra regione appaltante e operatore pubblico aggiudicatario, ovvero ai conflitti di interesse tra controparti comportano una generale immobilità degli assetti esistenti e una labile implementazione della politica di liberalizzazione del trasporto ferroviario regionale; ciò è dimostrato dal fatto che nelle poche gare bandite dalle regioni, l’esito ha sempre visto Trenitalia – sola o in associazione temporanea con altre imprese – uscirne vincitrice154.
per cui lo Stato, in un qualche modo, permetterà sempre alle regioni di acquistare i servizi dall’incumbent, a prescindere dalle condizioni contrattuali che questo gli presenterà e che, quindi, il rapporto regioni- Trenitalia non verrà mai minato da rischio default delle une o dell’altra. Per un approfondimento del contratto a catalogo e dei finanziamenti ‘ad Trenitaliam’ si veda il par. 3.2.
152 Cfr. De Benedettini, S. e Stagnaro, C. (2014), Op. ult. cit., p. 342.
153 Vedi Cambini, C. (2009), ‘Concorrenza e regolazione nel settore ferroviario: l’importanza del materiale rotabile’, Economia e politica industriale, 2, pp. 47–72, pp. 57–58.
154 Vedi anche AGCM (2008), AS453, Considerazioni e proposte per una regolazione pro concorrenziale dei mercati a sostegno della crescita economica.