La governance regionale

Gli strumenti di policy, per essere implementati, devono passare attraverso la governance del trasporto ferroviario regionale. Questa altro non è che una griglia di relazioni e di poteri che, intrecciandosi le une con gli altri, creano un spazio cartesiano in cui la politica pubblica prende forma concreta. Sullo sfondo vi sono i principi ispiratori, sull’ascissa sono collocati gli attori di policy e sull’ordinata le rispettive competenze. In questo spazio geometrico, ci possono essere però punti deboli, che non possono garantire un supporto idoneo alla politica di liberalizzazione: questi sono i potenziali conflitti di interesse e le conseguenti distorsioni del regime concorrenziale in cui la policy può incorrere laddove mirasse ad una trasformazione dello status quo.

Se la governance può esser rappresentata come uno spazio cartesiano, sullo i principi presenti sullo sfondo le attribuiscono un particolare stile. Il paradigma tipico delle relazioni tra gli attori delle politiche trasportistiche ferroviarie è la separazione: separazione tra operatori e Stato (regione, in questo caso) e separazione tra rete e servizio. Per quanto riguarda la prima, quella che è stata definita ‘apicale’, il principio di separazione, vincolante in quanto imposto dalla policy europea e nazionale, viene esplicitamente recepito dalla politica regionale dell’Emilia Romagna, che separa “le funzioni di amministrazione, programmazione, progettazione e gestione del trasporto pubblico regionale” (art. 13, comma 1). La declinazione verticale, invece, è la “separazione societaria tra i soggetti titolari della proprietà della rete e […] quelli titolari della gestione dei servizi” (comma 3).

Gli attori di policy rilevanti per la liberalizzazione del trasporto ferroviario regionale sono la regione, la società che che gestisce l’affidamento del servizio e la principale società di trasporto ferroviario dell’Emilia Romagna, la stessa che nel 2015, insieme a Trenitalia, si è aggiudicata la ‘gara del ferro’.

Alle istituzioni regionali spettano i più importanti compiti di indirizzo, programmazione e controllo. Accanto ai poteri di indirizzo del Consiglio regionale, attraverso cui devono passare le delibere regionali (art. 8, comma 1, l.r. n. 30/98), vi sono le competenze della giunta relative alle attività di pianificazione e progettazione dei servizi ferroviari che per mezzo del PRIT tracciano il percorso della policy regionale (art. 13, comma 2 ter, l.r. n. 30/98). Sempre all’esecutivo regionale, poi, sono attribuite le funzioni di “alta vigilanza finalizzate all’accertamento della regolarità, della qualità e del buon andamento del servizio di trasporto ferroviario” (art. 18 bis, comma 1). La giunta, infatti, può emanare indirizzi di carattere cogente per quanto riguarda il contenuto dei bandi di gara e dei contratti di servizio, definendo anche quali debbono essere gli indicatori di qualità idonei a valutare l’esecuzione del contratto (art. 13, comma 3) e comminando le sanzioni in caso di inadempimenti o irregolarità (art. 18 bis, comma 3).

I principali attori economici del mercato ferroviario dell’Emilia Romagna sono due: FER, la società proprietarie della rete regionale nonché stazione appaltante del servizio; e TPER, la principale società di trasporto passeggeri.

Le linee ferroviarie dell’Emilia Romagna si estendono per circa 1400 chilometri, di cui 364 sono di proprietà della regione (le cosiddette ferrovie ‘ex concesse’). La gestione della rete di proprietà regionale, analogamente a quello che avviene tra Stato e RFI, è oggetto di concessione tra regione e le Ferrovie Emilia Romagna (FER) che – in base ad un contratto di programma – assicurano la sicurezza e l’ammodernamento della rete334_{. Oltre a svolgere il ruolo di gestore della rete regionale – ruolo analogo a quelli di}

RFI per quanto riguarda la rete nazionale – FER è la società in house che “svolge le procedure concorsuali per l’affidamento del servizio di trasporto ferroviario regionale, sulla base degli indirizzi e dei vincoli ad essa dati dalla Regione”. FER è altresì incaricata di monitorare i servizi di trasporto ferroviario e controllare la corretta esecuzione del contratto di servizio (art. 18, comma 2, lett. c e art. 22, l.r. n. 30/98). Nel 2010 si è sostituita alla regione nel ruolo di ente appaltante e controllore, lasciando alla prima le funzioni di alta vigilanza.

334 _{Per tutte le informazioni su FER, si veda il sito internet <http://www.fer.it>, nonché il Rapporto} annuale di monitoraggio della mobilità e del trasporto in Emilia-Romagna, disponibile sul sito istituzionale della

Nell’ultimo decennio il panorama degli attori delle politiche trasportistiche regionali ha sperimentato un forte processo di razionalizzazione, portando all’assorbimento delle attività ferroviarie di altre società concessionarie in FER. Queste erano l’ATCM di Modena, il Consorzio ATR di Reggio Emilia e ATC di Bologna. Da una pluralità di gestori per le poche centinaia di chilometri di rete ferroviaria regionale, si è passati ad un unico gestore, mediante l’aggregazione di tutte le aziende ferroviarie presenti in Emilia Romagna335_.

Nel rispetto del principio di separazione societaria previsto dal quadro normativo della policy regionale, nel febbraio 2012, dalla scissione delle attività di trasporto di FER e dall’unione di queste con l’azienda di trasporto del Comune di Bologna (ATC) nasce l’azienda Trasporto Passeggeri Emilia-Romagna (TPER). L’azionariato della società, interamente pubblico, vede come socio di maggioranza la regione Emilia Romagna, che detiene più del 46% delle quote336_.

Il panorama degli attori di policy e dei rispettivi compiti si può così riassumere in un rapporto trilaterale: la regione, che vigila e indirizza la policy; FER, che è la stazione appaltante337_{; e TPER, il principale operatore di trasporto pubblico regionale. Preme ora}

indagare se vi siano tracce di conflitti di interesse, in grado di distorcere il corretto svolgimento della gara per l’affidamento del servizio e l’esecuzione stessa del contratto.

Come si è ricostruito al par. 2.1.1 del capitolo secondo, il ruolo trino della regione, in quanto responsabile politico del servizio di trasporto, proprietaria della stazione appaltante e azionista di maggioranza del principale operatore di trasporto pubblico, ha potenziali effetti lesivi della concorrenza. Costretta ad operare in perenne odore di collusione, la regione potrebbe esser tentata di favorire gli interessi della sua controllata TPER, sacrificando l’interesse generale degli utenti di usufruire un servizio più efficiente a parità di sussidi.

335 _{Cfr. Emilia Romagna (2015), Rapporto annuale di monitoraggio, p. 121.}

336 _{L’azionariato completo è così composto: Emilia-Romagna (46,13% delle quote), dal Comune di} Bologna (30,11%), dalla Città Metropolitana di Bologna (18,79%), dall’Azienda Consorziale Trasporti ACT di Reggio Emilia (3,06%), dalla Provincia di Ferrara (1,01%), dal Comune di Ferrara (0,65%) e dalle Province di Mantova, Modena, Parma, Ravenna, Reggio Emilia e Rimini (con lo 0,4% delle quote ciascuna). Vedasi sito internet di TPER: <http://www.tper.it/azienda/chi-siamo>.

337 _{Ai fini di questo studio, verrà omessa l’attività di gestione della infrastruttura regionale. Pare più utile} soffermarsi sulle funzioni di FER in materia di affidamento e controllo del servizio.

Il rischio di conflitto di interessi non si cela sotto al rapporto regione-FER, bensì sotto quello che intercorre tra la regione e la società partecipata di trasporto TPER. L’interesse della regione di garantire un buon servizio ai cittadini e agli utenti non è diverso da quello di FER. Essendo quest’ultima una società in house, controllata quindi dalla regione nello stesso modo in cui sono controllate tutte le amministrazioni regionali, anche l’interesse di FER dovrebbe essere quello di garantire il servizio migliore minimizzando i sussidi. Il conflitto sorge, invero, laddove la regione – in quanto azionista di maggioranza di TPER – fosse indotta a favorire la sua offerta in fase di procedure ad evidenza pubblica, a costruire il bando in modo da ostacolare la partecipazione di concorrenti, oppure – per ultimo – ad adottare forme di controllo più lasche sull’attività della società.

Lo studio dell’implementazione della policy e, soprattutto, dello svolgimento della procedura di affidamento del servizio avviata nel 2013 permetteranno di capire i) la più o meno stretta aderenza dell’implementazione della policy rispetto alla sua formulazione; e ii) la misura in cui un possibile scarto tra implementazione e obiettivi possa esser ricondotto all’esistenza di insanabili conflitti di interesse. Verrà così considerato il grado di concorrenzialità con cui è stata disegnata la gara, tenendo in debito conto aspetti considerati finora quali la dimensione dei lotti, la durata del contratto, i requisiti di partecipazione e la disponibilità del materiale rotabile e, infine, si proporranno alcune chiavi di lettura dell’esito dell’implementazione.