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L’ IMPLEMENTAZIONE DELLA POLICY

1. C ASE STUDY : L ’ ULTIMA GARA IN E MILIA R OMAGNA

1.2 L’ IMPLEMENTAZIONE DELLA POLICY

Nel 2013 la regione Emilia Romagna ha avviato le procedure per mettere a gara, per la seconda volta, i servizi di trasporto ferroviario regionale. Aggiudicata nuovamente a Trenitalia e TPER, l’implementazione della policy regionale – data l’architettura della procedura competitiva e l’esito a cui ha portato – permette di soffermarsi sulla problematicità di alcuni fattori per la liberalizzazione del mercato del trasporto ferroviario regionale.

1.2.1 L’architettura della gara

Il 5 ottobre 2013 viene pubblicato il bando di gara per l’affidamento dei servizi di trasporto pubblico per ferrovia338. Gli elementi del bando più rilevanti per lo scopo di

questo studio sono cinque: la dimensione dei lotti, la durata del contratto, le clausole sociali, il materiale rotabile e i requisiti di partecipazione.

La regione decide di mettere a gara l’intero bacino regionale. Gli effetti anti- concorrenziali della scelta di affidare l’intero servizio sono già stati descritti al par. 4.1 (cap. 2). Tuttavia, la regione Emilia Romagna ha condotto un’analisi comparativa di scenario tra lotto unico e lotto triplo. Il lotto triplo comporterebbe un aggravio dei costi rispetto al lotto unico di 75 milioni di euro per il reperimento del materiale rotabile (14% in più del lotto unico), 11 milioni per impianti di deposito e manutenzione (49% in più del lotto unico), 10 milioni per costi del personale (9% in più del lotto unico), 5 milioni per ammortamenti (13% in più rispetto al lotto unico) e 6 milioni per oneri finanziari (56% in più rispetto al lotto unico)339. Per questa ragione, l’intero bacino regionale,

rappresenta per la regione l’ambito territoriale ottimale al fine di accrescere le economie di gestione dei servizi ferroviari, migliorare lo sfruttamento del materiale rotabile, l’efficienza e l’ammodernamento dei servizi e permettere di perseguire una gestione coordinata e ottimizzata dei diversi progetti d’investimento340. È chiaro che

occorrerebbe entrare nel merito della analisi e andare a vedere come sono stati calcolati i costi relativi a entrambi gli scenari, soprattutto per quanto riguarda i potenziali risparmi derivanti dal grado di concorrenza che si potrebbe raggiungere segmentando il bacino unico in più lotti.

Le modifiche introdotte dalla legge regionale 20/2011 alla l.r. n. 30/98 recepiscono la durata del contratto di servizio contenuta nel reg. 1370/2007/CE, portandola ad un periodo fisso quindicennale con possibilità di proroga del 50% (sette

338 Il bando è reperibile sul sito internet della stazione appaltante: <http://www.fer.it/?event=cig-

534746648a-servizio-di-trasporto-pubblico-di-passeggeri-per-ferrovia-di-competenza-della-regione- emilia-romagna-2>.

339 Cfr. AGCM (2013), Audizione presso la IX Commissione della Camera dei Deputati del Presidente dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato Professor Giovanni Pitruzzella, p. 10, nota 15.

340 Si veda la delibera di indirizzo della Giunta n. 1317/2013, p. 10, disponibile al link: <http://www.fer.it/wp-content/uploads/2013/11/Delibera-della-Giunta-della-Regione-Emilia- Romagna-n-1317-2013-del-16-09-2013.pdf>

anni e mezzo)341. Un contratto di servizio può durare così 22 anni e mezzo. Questa

possibilità di proroga, già ammessa nel testo del bando, potrebbe monopolizzare il mercato per un lasso di tempo molto esteso: 270 mesi. Un così lungo regime di esclusiva a cui è assoggettato il mercato rischia di allentare la pressione competitiva; infatti, un mercato che si apre ogni vent’anni può difficilmente ritenersi un mercato aperto.

Per quanto riguarda le clausole sociali, il bando prevede che “l’affidatario è tenuto ad assumere il personale dipendente del gestore uscente, […] conservando al personale l’inquadramento e il trattamento economico originario”. Dello stesso tenore è la clausola di salvaguardia siglata il 13 gennaio 2014 tra la regione e le organizzazioni sindacali342,

laddove prevede che, in caso di subentro di una nuova impresa nell’attività oggetto della gara, tutto il personale in forza all’impresa affidataria al momento dell’indizione delle procedure concorsuali “transita alle dipendenze dell’impresa aggiudicataria”. Inoltre, dalla data di aggiudicazione fino all’inizio del servizio, la società subentrante non può modificare in modo sostanziale la composizione dell’organico. Viene ribadita l’applicazione del CCNL di settore e dei relativi accordi aziendali derivanti dalla contrattazione di secondo livello, validi fino alla sottoscrizione di accordi sostitutivi. Infine, deve essere garantito ai lavoratori il mantenimento dell’anzianità di servizio finora maturata, dell’inquadramento professionale, dell’orario di lavoro e dei diritti acquisiti da ogni lavoratore343.

Un operatore che dovesse succedere all’incumbent si ritroverebbe così a prestare il servizio senza la possibilità di intervenire sulla voce più importante dei costi di un’azienda, quella per il personale. Malgrado la bontà dell’intento – che è quello di tutelare i lavoratori – il rigido vincolo sulla quantità e sulla qualità dell’organico rappresenta un importante fardello per un new entrant che fosse intenzionato a partecipare alla gara.

Va ricordato che uno dei principali obiettivi della policy regionale è il rinnovo della flotta ferroviaria. “Un ruolo centrale è al riguardo assunto dal materiale rotabile, che deve

341 Art. 13, comma 10, l.r. n. 30/1998.

342 L’art. 14 della l.r. n. 30/98 prevede che “il trasferimento del personale dell’impresa cessante all’impresa subentrante è regolato, nel rispetto di quanto definito con le organizzazioni sindacali […]”.

343 Si veda l’accordo siglato tra regione e organizzazioni sindacali, p. 5, cit., disponibile al link: <http://www.fer.it/wp-content/uploads/2015/04/Clausola-Sociale-di-Salvaguardia-13-01-2014.pdf>.

essere radicalmente rinnovato e potenziato rispetto a quello attualmente in esercizio”344,

tant’è che nell’individuazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa, i parametri di valutazione ai fini dell’aggiudicazione devono dare prevalenza agli aspetti tecnici legati all’offerta di rinnovo del materiale rotabile345.

L’impresa subentrante, nell’acquisire la disponibilità dei beni funzionali alla gestione del servizio346, può avvalersi del materiale rotabile di proprietà della regione o a

cui la regione ha contribuito integralmente all’acquisto; nel primo caso la flotta va messa a disposizione dell’impresa aggiudicatarie e, nel secondo caso – qualora la proprietà dei beni fosse del gestore uscente – il materiale rotabile va trasferito al gestore subentrante (art. 14, comma 2, l.r. n. 30/98). Il tempo messo a disposizione dell’impresa aggiudicataria per il reperimento, come disposto dall’art. 13, comma 9 della l.r. n. 30/1998, è fissato in trenta mesi. La delibera della giunta fissa, inoltre, la quota di materiale rotabile “di nuova immatricolazione” che deve esser messa a disposizione dall’impresa aggiudicataria; questa deve esser pari al 55% del totale. In tal modo, la regione si garantisce l’ammodernamento e il rinnovo del parco rotabile347. L’acquisizione

del 55% dei veicoli richiesti per la prestazione di un servizio di 18 milioni di treni*km/annui e di 1,2 milioni di bus*km/annui per servizi sostitutivi comporta un ingente e rischioso investimento che certamente non rende il mercato del trasporto ferroviario dell’Emilia Romagna appetibile per nuovi investitori e potenziali new entrants. Infine, l’ultimo elemento che rileva evidenziare nella ricostruzione dell’architettura della gara sono i requisiti di capacità tecnica. I partecipanti, infatti, oltre a dover esser in possesso di tutti i titoli autorizzatori richiesti per espletare attività di trasporto ferroviario, devono anche “aver svolto servizi di trasporto ferroviario passeggeri per un minimo pari a 3,6 milioni di treni*km – e 0,24 milioni di bus*km – nei 36 mesi precedenti la data di pubblicazione del bando”348.

Il mercato rimane sì aperto, ma con questa previsione le barriere all’ingresso diventano sostanzialmente invalicabili. La categoria dei new entrant è ufficialmente esclusa

344 Ibidem, p. 39. 345 Ibidem, p.64.

346 Si veda la delibera di indirizzo della Giunta n. 1317/2013, p. 3. 347 Ibidem, p. 14.

348 Sezione III, punto 2.3, lett. d, e del bando. Requisiti ribaditi nelle norme di partecipazione allegate al bando, p. 12, disponibili al link: <http://www.fer.it/wp-content/uploads/2015/04/Norme-di- partecipazione.pdf>.

dai potenziali partecipanti alla gara, che potrà così esser affidata all’incumbent. Ma in fondo è ben noto che ‘il diavolo si nasconde nei dettagli’ non è solo un detto popolare, ma una chiara strategia politica. Se, dopo aver considerato l’implementazione della politica alla luce dei rapporti di governance e dell’architettura della gara, si tornasse agli obiettivi di liberalizzazione della policy e di coinvolgimento dei privati, il gap tra liberalizzazione legale e liberalizzazione sostanziale risulterebbe abissale.

1.2.2 L’esito della gara

Data una simile configurazione della gara, non dovrebbe stupire il fatto che l’unica offerta pervenuta alla stazione appaltante fu quella di TPER e Trenitalia, presentatesi sotto forma di associazione temporanea di imprese (ATI). Nonostante la tedesca Arriva si fosse pre-qualificata, non ha presentato un’offerta, ritenendo le richieste della regione troppo onerose per la base d’asta di 153 milioni all’anno. Anche TPER e Trenitalia ritennero il corrispettivo annuo troppo basso e decisero di presentare un’offerta al rialzo, richiedendo un aumento della compensazione del 9%. Malgrado l’offerta tecnica fosse corretta, quella economica non era così compatibile con la base d’asta fissata dalla regione e quindi non si procedette all’affidamento. FER, su indicazione della regione, decise di avviare una trattativa negoziata, richiamando i pre-qualificati a fare un’offerta compatibile con la base d’asta, che rimase invariata. La tedesca Arriva non volle tuttavia presentare un’offerta e, così, la stazione appaltante rinegoziò il contenuto del contratto con la ATI incumbent.

Contrariamente a quello che accade negli appalti pubblici – ovvero una serie di offerte al ribasso – Trenitalia e TPER hanno presentato l’unica offerta al rialzo. Il principale obiettivo della gara, che è quello di migliorare i servizi minimizzando i sussidi, è dunque venuto meno. Sarebbe stato più opportuno che gli operatori comunicassero l’inadeguatezza dell’importo alla regione e che questa lo rivedesse, in modo da posticipare la gara e permettere ad altri concorrenti di presentare offerte. Con un'unica offerta sul tavolo, e per di più al rialzo, l’incumbent poteva esser certo che si sarebbe giunti

ad una procedura negoziata in cui sarebbe stato più agevole trovare un accordo sulle caratteristiche del servizio349.