Il sistema di regolamentazione: giustificazioni e contro-

La prima impressione che si ricava da una ricognizione generale della normativa italiana in materia di gioco d‟azzardo è che non è semplice e si contraddistingue per ambiguità di fondo. Tale materia è caratterizzata da una pluralità di norme che si susseguono non sempre in maniera razionale, ciò in relazione ai differenti scopi a cui le normative rispondono.

Il gioco d‟azzardo nell‟ordinamento italiano è considerato reato e come tale ricade sotto la disciplina prescritta dal codice penale. Tale profilo “inibitorio” sublimato nel codice penale attraverso la perpetuazione di reati contravvenzionali “concernenti la

polizia dei costumi” (art. 718 ss. c.p.), persiste nonostante il clima di forte laicità che

caratterizza le attività di gioco d‟azzardo, finendo per privarle di un adeguato inquadramento giuridico.

La definizione normativa dei ―giuochi d‘azzardo” è declinata dall‟art. 721 c.p., che li identifica con quelli «nei quali ricorre il fine di lucro e la vincita o la perdita è interamente o quasi interamente aleatoria». Tale definizione codicistica prevede che la valenza dell‟aleatorietà non solo deve connotare i giochi d‟azzardo in termini di

prevalenza, rispetto al contrapposto requisito dell‟abilità, ma addirittura deve

contrastarlo “quasi interamente”, ponendo un problema di connotazione di quei giochi nei quali i due fattori in questione (sorte e abilità) concorrono in misura estremamente variabile (si pensi per esempio al poker). Per evitare confusive definizioni in materia di gioco d‟azzardo sarebbe forse opportuno privilegiare in via

esclusiva il cànone della assoluta e totale aleatorietà. Inoltre, vengono considerate

“case da gioco” i luoghi che abbiano come destinazione primaria quella del gioco d‟azzardo, anche se privati e anche se il gioco viene dissimulato.

La disciplina del gioco lecito ricade per prassi nella materia dell‟ordine pubblico, la cui competenza è riservata alla funzione legislativa statale.

Il gioco lecito viene disciplinato in varie normative e regolamenti, dal Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza (d‟ora in poi TULPS) alle varie leggi statali che si sono nel tempo susseguite, dalle circolari ministeriali ai regolamenti di funzionamento delle amministrazioni convolte, come quelle dell‟ex Amministrazione autonoma dei Monopoli di Stato (d‟ora in poi, Aams), da gennaio 2012 incorporata dell‟Agenzia per le Dogane e i Monopoli (v. d.l. 95/2012) (d‟ora in poi, Adm). Vi sono poi le varie leggi regionali (quando presenti), i regolamenti e alcune ordinanze comunali.

A questo punto occorre segnalare che, l‟ordinamento nazionale prevede una vera e propria “criminalizzazione” di qualsiasi forma di organizzazione e partecipazione ad attività di gioco d‟azzardo “non di Stato”. Il settore del gioco e delle scommesse è controllato e gestito in via esclusiva dallo Stato, si tratta di un regime monopolistico.

In particolare, l‟art. 88 TULPS – il Testo Unico delle leggi di pubblica sicurezza [T.u.l.p.s.] del 1931– prevede che per poter operare nei suddetti ambiti è necessario ottenere una concessione a seguito di pubblica gara, rilasciata dall‟Adm86 – la quale, ha visto accentrare in sé tutte le funzioni organizzative, di gestione e controllo del gioco – e un‟autorizzazione di polizia, rilasciata esclusivamente a soggetti che non abbiano subito condanne a determinate pene e per certe categorie di reati87. La violazione di tali prescrizioni è passibile di sanzione penale (art. 4 della l. 401/1989, successivamente modificata dalla l. 381 del 2000).

Si specifica che, il ruolo di controllo dello Stato nel settore dell‟azzardo non ha impedito di realizzare, negli ultimi anni, un‟apertura del mercato dei privati. In sintesi, il “modello concessorio” consente allo Stato, rappresentato dall‟Adm, di controllare il mercato dei giochi, ed al concessionario, di esercitare momentaneamente una prerogativa dello Stato. Il legislatore a partire dagli anni „80 del secolo scorso ha realizzato una serie di interventi volti ad un‟”apertura regolata” del mercato determinando l‟ampliamento dell‟offerta di gioco – tramite l‟introduzione di nuove tipologie di scommessa precedentemente non regolate – e la crescita del numero degli operatori attivi nel settore – mediante l‟aumento del numero di concessioni accordate ai privati – (Gtech, 2013).

A proposito del modello concessorio nazionale la Corte di Giustizia dell‟Unione europea, con due importanti pronunce (sentenza “Gambelli” del 6 novembre 2003, C-243/01; sentenza Placanica, pronunciata dalla Grande sezione il 6 marzo 2007) ha sancito che la normativa italiana in materia di rilascio di concessioni in materia di gioco e le relative sanzioni penali si pongono in contrasto con gli artt. 43 CE relativo alla libertà di stabilimento e 49 CE sulla libertà di prestazione di servizi (Bonfiglioli, 2014).

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L‟Area Monopoli, costituita dall‟incorporazione della Amministrazione autonoma dei Monopoli di Stato nell‟Agenzia delle Dogane, regola il comparto del gioco pubblico in Italia. Attravreso la sua attività, verifica costantemente gli adempimenti cui sono tenuti i concessionari e tutti gli operatori del comparto del gioco esercitando una mirata azione di contrasto al gioco praticato illegalmente nell‟esclusiva tutela dei consumatori, in particolare dei minorenni e delle fasce deboli. Il valore sociale prodotto, nuovo ed ulteriore rispetto a quello tradizionalmente assicurato da Aams consiste principalmente (www.aams.gov.it):

- nel contrasto del gioco illegale, non solo con il supporto all‟azione repressiva, ma soprattutto con una politica attiva, di costante miglioramento dell‟fferta di giochi pubblici;

- nella tutela della fede pubblica e degli interessi legittimi dei consumatori; - nella regolazione del mercato dei giochi;

- nell‟assicurare occasioni ludiche e di svago sicure, socialmente garantite e compatibili con gli interessi più ampi del singolo e della collettività.

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La vasta regolamentazione amministrativa del settore dei giochi e delle scommesse è rintracciabile sul sito ministeriale dell‟Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato (www.aams.gov.it). Si segnala altresì, per completezza, il sito www.agenziadoganemonopoli.gov.it poiché, dal 1° dicembre 2012, l‟Agenzia delle Dogane, in applicazione del d.l. 6 luglio 2012, n. 95, ha incorporato l‟Aams. sotto la nuova denominazione di Agenzia delle Dogane e dei Monopoli). Un‟altra raccolta dei provvedimenti amministrativi che disciplinano il settore in Italia è rintracciabile nella sezione “normativa” della “Rivista di diritto dei giochi e delle scommesse” al seguente indirizzo www.lexgiochi.it

Inoltre, fra le contro-argomentazioni sollevate sul sistema concessorio si annota che esso prevede per i concessionari una funzione pubblica che non implica responsabilità oltre a quelle imposte dalle condizioni operative, pertanto essi non sono responsabili delle eventuali conseguenze del gioco sulla popolazione, così i

diritti dei consumatori non trovano un‘adeguata protezione. Ed ancora, il sistema di

tassazione “appare” non è legato a scopi specifici e l‘uso dei proventi del gambling

non è trasparente (non vi è informazione pubblica al riguardo) (Bonfiglioli, 2014;

Fiasco, 2011; 2014; Zenaro, 2006)

Accanto all‟attività svolta dall‟Adm bisogna considerare anche tutti gli altri aspetti relativi alla regolamentazione del gioco e alle politiche di prevenzione rispetto alle condotte devianti riferibili al gioco d‟azzardo che definiscono il “modello nazionale in materia di gioco d‟azzardo”. Va osservato da subito come tale fenomeno risulti caratterizzato da un peculiare pluralismo di fonti e di funzioni normative. Sommariamente, a livello nazionale, innanzitutto, il T.u.l.p.s. e numerosi provvedimenti legislativi e ministeriali (a partire dalla legge n. 401 del 1989 e dalla c.d. “legge finanziaria” 2001) disciplinano i seguenti aspetti fondamentali del settore:

1) le distinzioni tra il gioco lecito (o da divertimento e intrattenimento) e quello d‟azzardo, così come tra i giochi, i concorsi e le scommesse legali e quelli clandestini (o abusivi), insieme con le caratteristiche degli apparecchi e dei congegni, automatici o elettronici, e delle loro modalità di funzionamento, affinché il gioco sia considerato lecito o d‟azzardo;

2) le prescrizioni per le licenze, le concessioni e le autorizzazioni per la pratica del gioco o l‟installazione di dispositivi da gioco, come anche per l‟esercizio di attività di gioco o di scommessa, insieme con quelle per il controllo e l‟accertamento delle inosservanze alle imposizioni delle autorità competenti; 3) le sanzioni penali e amministrative per la violazione delle prescrizioni nel settore dei giochi e delle scommesse, come pure in materia di apparecchi e congegni da gioco.

Tale regolamentazione giuridica nazionale si connota per una coesistenza di ruoli e di strumenti delle autorità pubbliche, in particolare suddivisi tra:

1) i ministeri e altri enti nazionali settoriali (come l‟Amministrazione autonoma dei monopoli di stato – Aams), con poteri di organizzazione e di gestione del gioco e delle scommesse attraverso le concessioni e le autorizzazioni;

2) le autorità locali di pubblica sicurezza (quali le prefetture e le questure), con poteri di controllo e di sanzionamento per mezzo di attività e misure coercitive; 3) gli enti locali (ovvero i comuni), con poteri di regolazione e di intervento mediante le licenze.

A livello locale, quindi, i comuni possono provvedere con regolamenti e ordinanze alla disciplina della materia del gioco (ad esempio, stabilendo norme specifiche sull‟ubicazione, l‟orario e la gestione delle attività licenziatarie) .

Allo stesso modo, l‟attività di contrasto al fenomeno del gioco illegale si articola tra diverse autorità pubbliche, nazionali e locali, quali:

1) l‟Aams (in particolare per i profili di regolazione e di gestione);

2) le polizie nazionali a competenza generale (in specie per i profili di controllo in materia di pubblica sicurezza e di finanza pubblica, e di indagine nel settore dei reati collegati; la Polizia di Stato, per esempio, ha istituito dal 2002 la “Polizia dei giochi e delle scommesse”, una struttura investigativa articolata sul territorio,

specializzata nel contrasto dei fenomeni di infiltrazione della criminalità organizzata nell‟ambito dei giochi e delle scommesse);

3) le polizie locali (in genere, per i profili amministrativi in relazione al controllo delle licenze e al sanzionamento delle violazioni).

Quanto appena richiamato porta a supporre l‟esistenza di una sorta di “federalismo delle pratiche” e frammentazione delle strategie, i cui esiti, inevitabilmente confusi e confusivi, rischiano di mancare di efficacia proprio entro un contesto ludico nazionale che presenta già numerosissimi aspetti di forte problematicità.

Infine, è necessario considerare che la storia della legislazione italiana in materia di gioco d‟azzardo, suddivisa in quattro fasi brevemente descritte di seguito, presenta talvolta elementi di ambiguità (Fiasco 2010; 2011).

Durante la prima fase, che passando nel periodo fascista è durata fino al 1991, le

norme miravano a limitare il gioco, sussiteva una gestione esclusivamente diretta di

pochi tipi di gioco circoscritti a luoghi specifici, con l‟imperativo di monopolizzare per contenere, e l‟installazione di macchine da gioco in luoghi pubblici era vietata.

Nella seconda fase, in seguito ad una preoccupante impennata del debito pubblico nel 1992, è stato fatto un primo passo di discontinuità: il gioco pubblico ha iniziato ad assumere l‟etichetta di legale per contingenti motivi di utilità. Nel periodo 1992- 2002 le norme mirarono ad aumentare i proventi dello Stato ed il gioco diventò una delle leve fiscali principali. Iniziò il processo di esternalizzazione dell‟azzardo:

- 1994 indizione delle lotterie istantanee (L. 133/94);

- 1995 legalizzazione delle slot machines nei luoghi pubblici (L.425/95); - 1997 lancio del Superenalotto (DMF 10 ott. 97);

- 2000 autorizzazione per l‟apertura di sale scommesse ai governi locali (L388/00).

Durante la terza fase (2003-2010) le norme mirarono a stimolare e promuovere

gli investimenti nel settore del gioco d‘azzardo, sempre più libero dalle funzioni di

controllo:

- l‟Aaams accentra diverse funzioni (gestione, regolazione, pianificazione e strategia di mercato) e acquisisce sempre maggiore autonomia (si veda il Dgl 138/11 e l‟incorporazione della Amministrazione autonoma dei Monopoli di Stato nell‟Agenzia delle Dogane);

- il Decreto Bersani (n. 248/2006) autorizza il gioco online ed apre il mercato ai concessionari stranieri;

- la legge 149/2008 autorizza le VLT, ufficialmente introdotte dal Decreto Abruzzo (L.39/2009).

Per contro, nello stesso periodo il legislatore prende atto per la prima volta dei problemi legati al gioco d‟azzardo e introduce il concetto di “ludopatia” (L.220/2010).

La quarta fase, che va dal 2011ad oggi, con il Dgl. 98/2011 apre la strada ai

casinò online, prevedendo la possibilità di giocare ovunque, grazie agli apparecchi

mobili (cellulari e tablet). Si tratta di un passaggio non privo di conseguenze da un punto di vista legale, etico-politico patologico e criminologico. Contestualmente, il gioco d‟azzardo è stato problematizzato nelle sue forme più estreme, che configurano condizioni di dipendenza. In tal senso, il “Decreto Balduzzi” (legge n. 189 dell‟8/11/2012) include il gioco patologico nei Livelli essenziali di assistenza (LEA) e

prevede alcuni adempimenti per le sale e le ricevitorie. L‟art. 7, comma 5 prevede l‟obbligo di esporre materiale informativo, predisposto dalle aziende sanitarie locali, diretto ad evidenziare i rischi correlati al gioco e a segnalare la presenza sul territorio dei servizi di assistenza pubblici e del privato sociale dedicati alla cura ed al reinserimento sociale; introduce limitazioni sulla pubblicità del gioco e sulla dislocazione delle slot machines in tutela dei minori. Ma, allo stesso tempo, introduce anche un nuovo tipo di Superenalotto!

Lo Stato, al presente, per contrastare la crisi economica, ha bisogno di incrementare le entrate fiscali, generando flussi di cassa (caso emblematico “Decreto Abruzzo” (L. 39/2009). Tuttavia, il gioco d‟azzardo pur essendo sempre più liberalizzato per tale scopo genera effetti iatrogeni. Fra le contro-argomentazioni che vanno in tale direzione, il gioco d‟azzardo è stato concettualizzato come “moltiplicatore di povertà”, minando la capacità di gestione dei consumi delle famiglie e, dunque, creando una catena di distribuzione breve, e come “reale diseconomia”, poiché attirando investimenti e risorse, cresce proporzionalmente la crisi del commercio, dell‟industria e dei servizi (Fiasco, 2010).

Inoltre, laddove il gioco d‟azzardo legale diviene il mezzo per contrastare la diffusione del gioco illegale, attraverso più facili concessioni, per contro, le organizzazioni criminali – interessate agli introiti provenienti dal settore dell‟azzardo – penetrano nel comparto del gioco legale diventado operatori regolari e l‟introduzione delle slot machines, sia per la limitata possibilità di controllo dei flussi che per la proliferazione dei punti gioco, incentivano l‟usura.

Pertanto, il mercato legale e quello illegale nell‘area dell‘azzardo crescono in

parallelo, creando sempre maggiori difficoltà di contenimento del gradiente

criminogeno sotteso al mondo del gambling (Fiasco, 2014).