Con la legge n. 85 del 30 Giugno 2009256 l'Italia ha aderito257 al
Trattato di Prüm, originariamente sottoscritto il 27 Maggio 2005 da soli sette stati dell'Unione: Belgio, Germania, Spagna, Francia, Lussemburgo, Paesi Bassi e Austria258.
Tale Trattato che ha svolto un ruolo essenziale nella genesi della legge del 2009, è volto a rafforzare la cooperazione tra forze dell'ordine, al fine di aumentare le misure di coordinamento in materia di indagini giudiziarie e prevenzione dei reati, per contrastare il terrorismo, la criminalità transfrontaliera e la migrazione illegale.
Questi Stati si erano mossi proprio per elaborare in proprio regole e principi destinati a divenire parte integrante del diritto comunitario259. 256 La legge è entrata in vigore il 14 luglio 2009, giorno successivo alla
pubblicazione nel S.O. n. 108 alla G.U. n. 160 del 13 luglio 2009 (vedi art. 33). 257 Il Governo italiano aveva manifestato fin dal 4 luglio 2006, con apposita
dichiarazione fatta a Berlino dal Ministro dell'Interno Giuliano Amato, l'intenzione di aderire al Trattato, allegando una serie di precisazioni. In particolare, il Ministro aveva evidenziato l'assenza nella legislazione interna di una banca dati per il DNA, impegnandosi, pertanto, a dare attuazione agli artt. 2 e 7 del Trattato, «conformemente alle disposizioni che verranno introdotte con legge dello Stato», così E. CALVANESE, Adesione al Trattato di Prüm e
cooperazione transfrontaliera per il contrasto alla criminalità in A.
SCARCELLA (a cura di), Prelievo del DNA e banca dati nazionale. Il processo
penale tra accertamento del fatto e cooperazione internazionale (legge 30 giugno 2009 n. 85), Milano, 2009, p. 9.
258 Il Trattato è entrato in vigore, per una durata indeterminata, il 1 novembre 2006, ovvero, secondo quanto stabilito dall'art. 50, novanta giorni dopo il deposito del secondo strumento di ratifica da parte di una delle parti contraenti. Le prime ratifiche sono state fatta dall'Austria (21 giugno 2006) e dalla Spagna (3 agosto 2006). L'art. 51 del Trattato consente tuttavia agli altri Stati membri dell'Unione europea che non lo hanno sottoscritto, di aderirvi successivamente: in questo caso il Trattato entra in vigore novanta giorni dopo il deposito del loro strumento di ratifica, di accettazione o di approvazione. Gli atti di ratifica e di adesione sono depositati in Germania, individuata dal Trattato come Stato depositario (art. 48); così E. CALVANESE, Adesione al Trattato di Prüm e cooperazione
transfrontaliera per il contrasto alla criminalità ,cit., p. 9.
259 Il Trattato di Prüm è il frutto dell'iniziativa degli originari Stati membri dell'Unione che lo hanno sottoscritto, tesa alla conclusione di un accordo plurilaterale fuori dal quadro giuridico dell'Unione stessa, così da bypassare le ardue procedure di approvazione previste dal terzo pilastro, basate sull'unanimità
Nel preambolo del Trattato si parla espressamente del desiderio di svolgere un «ruolo pionieristico» nella dimensione dell’ordinamento comunitario. Inoltre, si annuncia chiaramente, nell’art. 1, che le parti contraenti assumeranno l’iniziativa per una «trascrizione delle disposizioni del presente Trattato nell’ambito giuridico dell’Unione europea […] di concerto con la Commissione europea o su proposta della Commissione europea».
Tra i vari scambi di informazioni260 che l'accordo prevede tra le parti
aderenti, lo scambio che risulta avere effetti maggiormente incisivi è sicuramente quello relativo alle informazioni concernenti il DNA. È ovvio che un trattato finalizzato allo scambio di informazioni sul DNA costituisce implicita sollecitazione agli Stati aderenti perché creino banche dati. In tal senso, comunque, è esplicito il primo comma dell’art. 2: «le parti contraenti si impegnano a creare e a gestire degli schedari nazionali di analisi DNA al fine di perseguire le violazioni ed i requisiti sostanziali e procedurali della cooperazione rafforzata avviata con l'entrata in vigore del TUE, firmato a Maastricht il 7 febbraio 1992 (artt. 40, 40 A, 43 e 43 A del TUE., (E. CALVANESE, Adesione al Trattato di Prüm e
cooperazione transfrontaliera per il contrasto alla criminalità, cit., pp. 11 e ss.
Gli Stati di Prüm furono accusati di aver voluto imporre le proprie scelte, senza consentire che l’ordinario svolgimento delle procedure concernenti il III Pilastro consentisse una elaborazione meditata e partecipata dei principi relativi alla nuova e delicatissima materia. Queste ed altre osservazioni furono formalizzate, in un duro comunicato del Garante europeo per la protezione dei dati personali, in data 4 aprile 2007. Occorre considerare che, all’epoca, l’ordinamento comunitario non aveva neppure elaborato direttive per la protezione dei dati raccolti con finalità di indagine penale. Lo stesso Parlamento europeo, nel giugno del 2007, aveva approvato una risoluzione che impegnava il Consiglio ad adottare alcune modifiche ed integrazioni rispetto alla disciplina del Trattato. Perplessità sul Trattato di Prüm furono espresse anche da F. CORREIA, nel
Parere sul progetto di decisione del Consiglio sul rafforzamento della cooperazione transfrontaliera, soprattutto nella lotta al terrorismo ed alla criminalità transfrontaliera del 10.04.2007, Commissione per le libertà civili, la
giustizia e gli affari interni p. 3 sul quale il Parlamento europeo era stato chiamato ad esprimersi, consultabile online al sito
http://www.europarl.europa.eu. Il relatore lamentava come il Trattato di Prüm fosse stato negoziato e adottato in modo molto poco trasparente e senza un serio controllo democratico.
260 Il Trattato prevede anche lo scambio di informazioni concernenti le impronte digitali e quelle relative all'immatricolazione di veicoli.
penali». A tal proposito viene però specificato di creare unicamente profili anonimi, che possano essere riferiti ad un singolo solo attraverso operazioni ulteriori di elaborazione. Oltre che per le esigenze interne, tale prescrizione è funzionale al meccanismo di cooperazione tra Stati, che vorrebbe limitare al massimo il trasferimento internazionale di dati sensibili.
La decisione relativa al Trattato di Prüm ha dunque lo scopo di intensificare e accelerare lo scambio di informazioni fra le autorità attraverso la possibilità di confrontare un singolo profilo DNA con i profili registrati nelle banche dati automatizzate dei vari Stati membri261.
Il testo contiene tra l'altro disposizioni riguardanti l'accesso «ai dati […] d'identificazione dattiloscopica» (art. 9 punto 1), lo scambio di dati ed informazioni per «prevenire i reati terroristici» (art. 16 punto 1), il rafforzamento della cooperazione tra forze di polizia mediante «forme di intervento comuni» (art. 24 punto 1).
Come anticipato in precedenza, queste previsioni hanno assunto ben presto una dimensione comunitaria262. Senza attendere una valutazione
d'impatto, pur richiesta dall'art. 1 del Trattato, a pochi mesi dalla sua entrata in vigore, è stata presentata, nel gennaio 2007, una iniziativa volta ad integrare le disposizioni nel quadro giuridico dell'Unione europea: gli Stati contraenti del Trattato di Prüm, e otto ulteriori Stati dell’Unione263, compresa l’Italia, si sono attivati in tal senso.
261 Così evidenziato da F. CORREIA nel Parere sul progetto di decisione del
Consiglio sul rafforzamento della cooperazione transfrontaliera, soprattutto nella lotta al terrorismo ed alla criminalità transfrontaliera, cit., p. 2.
262 La presidenza tedesca avviò il dibattito sull'integrazione del Trattato di Prüm nel quadro giuridico dell'UE in occasione di una riunione informale dei ministri svoltasi a Dresda il 15-16 gennaio 2007. F. CORREIA, Parere sul progetto di
decisione del Consiglio sul rafforzamento della cooperazione transfrontaliera, soprattutto nella lotta al terrorismo ed alla criminalità transfrontaliera, cit., p. 2
263 La proposta fu sottoscritta da 15 Stati membri: Belgio, Bulgaria, Germania, Spagna, Francia, Lussemburgo, Paesi Bassi, Austria, Slovenia, Slovacchia, Italia,
Il Consiglio europeo, di concerto con la Commissione, ha provveduto ad adottare la decisione 2008/615/GAI, allo scopo dichiarato di «incorporare la sostanza delle disposizioni del Trattato di Prüm nel quadro giuridico dell’Unione europea».
In ottemperanza alle prescrizioni del Trattato, l’art. 1 della decisione prevede l’impegno degli Stati membri a creare e gestire schedari nazionali del DNA, per l’esclusivo fine di condurre indagini penali. In conformità alle prescrizioni del Trattato si è inoltre stabilito che gli schedari debbano contenere solo informazioni provenienti dalla parte non codificante del DNA264, e non debbano consentire l’identificazione
immediata dell’interessato265.
Sul piano della cooperazione, i paesi aderenti al Trattato mettono reciprocamente a disposizione i dati indicizzati dei loro schedari di analisi del DNA tramite i loro «punti di contatto nazionali266» ai fini
della prevenzione dei reati e del mantenimento dell'ordine e della sicurezza pubblici. Tali dati sono oggetto di consultazioni automatizzate che vengono effettuate attraverso tali punti di contatto nazionali tramite il raffronto dei profili DNA. L’informazione ottenibile in via automatica è tuttavia solo quella dell’esito positivo o negativo della ricerca comparativa. Quando l’esito è positivo, la parte
Finlandia, Portogallo, Romania, Svezia.
264 Per parte non codificante del DNA si intende, secondo la definizione fissata nella decisione 2008/616/GAI del Consiglio un segmento della catena che non contiene alcuna espressione genetica (rectius, alcuna espressione decrittabile in base alle attuali conoscenze scientifiche), cioè «non fornisce alcuna proprietà funzionale di un organismo». La previsione contenuta nell'art. 2 della decisione ha un importantissimo scopo di garanzia. Si vuole che il sistema funzioni per la identificazione dei responsabili di reati, e non per lo studio delle caratteristiche genetiche di un individuo o di una popolazione. Cfr. art. 2 comma 2 decisione 2008/615/GAI del Consiglio, consultabile online al sito http://eur-lex.europa.eu. 265 Cfr. art. 2 comma 2 della decisione 2008/615/GAI.
266 Ai sensi dell'art. 6 della decisione 2008/615/GAI, ogni Stato membro designa un «punto di contatto nazionale» per la trasmissione di dati dai loro schedari di analisi del DNA. Le competenze dei punti di contatto nazionali sono disciplinate dalla legislazione nazionale applicabile.
richiedente sollecita ed ottiene le informazioni concernenti l’identità richiesta del soggetto, secondo le regole ordinarie dello Stato e gli strumenti internazionali di cooperazione (art. 5 della decisione). Particolare interesse riveste l'art. 7 della decisione il quale prevede, a determinate condizioni267, che un Stato possa richiedere ad altro Stato
il prelievo di materiale genetico di persona che si trovi sul territorio del secondo e l'invio del profilo del DNA.
Alla luce dell'impegno richiesto agli Stati membri relativamente alla creazione di uno schedario nazionale del DNA, la legge n. 85 del 2009 ha previsto l'istituzione della banca dati nazionale del DNA, conferendo al Governo la delega per l'istituzione dei ruoli tecnici del Corpo di polizia penitenziaria.
Inoltre, con il medesimo intervento legislativo sono state apportate consistenti e rilevanti modifiche al codice di procedura penale in materia di accertamenti tecnici idonei ad incidere sulla libertà personale.
Sotto il profilo sistematico, la legge n. 85/2009 si presenta suddivisa in cinque Capi, il primo dei quali contenente le «disposizioni generali» (artt. 1 - 4), il secondo relativo alla «istituzione della banca dati nazionale del DNA e del laboratorio centrale per la banca dati nazionale del DNA» (artt. 5 - 19), il terzo recante la disciplina dello «scambio di informazioni e altre forme di cooperazione» (artt. 20 - 23), il quarto contenente le «modifiche al codice di procedura penale in
267 In particolare: a) se lo Stato membro richiedente comunica lo scopo della richiesta; b) lo Stato membro richiedente presenta un mandato o una dichiarazione di inchiesta dell’autorità competente, come richiesto dalla sua legislazione nazionale, da cui risulta che le condizioni per il prelievo e l’analisi del materiale cellulare verrebbero soddisfatte se la persona in questione si trovasse nel territorio dello Stato membro richiedente; c) le condizioni per il prelievo e l’analisi del materiale cellulare nonché per la trasmissione del profilo DNA ottenuto sono soddisfatte ai sensi della legislazione dello Stato membro richiesto. Cfr. art. 7 decisione 2008/616/GAI del Consiglio.
materia di accertamenti tecnici idonei ad incidere sulla libertà personale» (artt. 24 - 29) ed infine il quinto dedicato alle «disposizioni finali» (artt. 30 - 33).
La complessità del testo e la notevole incidenza, anche sul sistema processuale penale che connota il corpus normativo, ne rendono necessaria una approfondita e autonoma analisi dei contenuti, con particolare riguardo al Capo IV relativo alle significative modifiche apportate al codice di procedura penale in merito agli accertamenti coattivi.
Tale testo di legge è intervenuto dopo anni di persistente vuoto normativo, dopo che numerose proposte e/o disegni di legge, susseguitesi nel corso degli anni successivamente alla ormai nota sentenza n. 238 del 1996 della Corte costituzionale, avevano avuto un'ingloriosa fine.