2000/60/CE per la gestione del rischio di alluvione in Europa
6. L’attuazione della Direttiva 2007/60/ CE: conclusioni
Come abbiamo osservato, la Direttiva 2007/60/CE rappresenta il primo strumento giuridico che tratta per la prima volta, e in maniera specifica, la questione delle alluvioni.
36 Direttiva 2003/35/CE del Parlamento europeo e del Con-siglio del 26 maggio 2003 – Partecipazione del pubblico nell’e-laborazione di taluni piani e programmi in materia ambientale, e modifica le direttive del Consiglio 85/337/CEE e 96/61/CE relativamente alla partecipazione del pubblico e all’accesso alla giustizia, in www.eur-lex.europa.eu.
37 Guidance on Public Participation, Relation to the Water Framework Directive, Active Involvement, Consultation and Public Access to Information, in Common Implementation
Strat-egy for the Water Framework Directive (2000/60/EC) and the floods Directive (2007/60/EC) – Work Programme 2016–2018,
Luxembourg, 2015, in https://circabc.europa.eu.
38 Interessante è una petizione presentata da un cittadino te-desco, sul mancato rispetto della Direttiva Quadro Acque e della Direttiva Alluvioni, da parte della città di Amburgo, nella quale si chiede che questa operi in maniera trasparente nell’informa-re le persone intenell’informa-ressate, in nell’informa-relazione ai piani di gestione dei bacini idrografici e delle zone a rischio di inondazione. v. Par-lamento europeo – Commissione per le petizioni – Petizione n. 0692/2015, in www. eur-lex.europa.eu.
170
Strategie e pratiche delle culture contemporanee Gentes, anno V numero 5 - dicembre 2018
Tuttavia, se ben si osserva, si rileva la mancanza di disposizioni relative al ripristino dell’ambiente dopo l’alluvione, e quelle riguardanti la soluzione di contro-versie che possono insorgere tra gli Stati, necessarie invece, per scongiurare eventuali contese tra gli Stati membri.
Va inoltre evidenziato, che il coordinamento tra la Di-rettiva Alluvioni e la DiDi-rettiva Quadro Acque favorisce una adeguata e proficua gestione delle acque all’inter-no della Comunità europea; in buona sostanza, la pri-ma rappresenta lo strumento che integra la seconda, per quanto riguarda la gestione del rischio di alluvione.
Ciò che emerge dalla lettura dei vari articoli, è che gli aspetti puramente “tecnici” sono strettamente legati a quelli sociali di gestione del rischio di alluvione e, dun-que, vanno considerati insieme.
Su tale punto concordano alcuni studiosi, i quali so-stengono che la Direttiva Alluvioni usa un concetto
tecnico di rischio, e fa una distinzione tra valutazione e
gestione del rischio; tuttavia, «technical risks cannot be assessed without looking at management aspects such as the quality of crisis management...it’s impossible to separate the technical and social aspects of flood risk management, because the performance of many techni-cal measures depends on how humans and institutions perform…» (Mostert, Junier 2009).
Secondo alcuni esperti, il rischio di alluvione, in gen-erale « is the result of 3 factors: the magnitude of the hazard, the degree of exposure to the hazard, and over-all socioeconomic and environmental vulnerability... to multiply probabilities and consequences or, to multiply the probability of each possible flood event per year with the consequences of that event and then add up the results» (Kaiser, Hofmann, Sterr, Kortenhaus 2009, pp.363-373).
Questo richiama il concetto di collaborazione a tutti i livelli (upstream e downstream water managers, dif-ferenti sezioni del pubblico, organizzazioni coinvolte, differenti tipi di esperti), e comporta differenze nella percezione del rischio (Gray 2004, pp. 166-176), e su questo, condividiamo appieno.
Alcuni autori sostengono che i programmi di gestio-ne del rischio di alluviogestio-ne, previsti dalla Direttiva al-luvioni (Art.7, punto 2) «...have to contain “appropri-ate objectives” for the management of flood risks, but these do not seem to be binding… moreover Member States have to consider many different types of mea-sures, but the FRD (Flood Risks Directive) does not set any priorities, it’s up to the Member States what measures they include in their flood risk manage-ment plans» (Mostert, Junier 2009, p. 4978).
Non concordiamo con tale visione, in quanto la diret-tiva stabilisce espressamente un obbligo per gli Stati membri di stabilire appropriati obbiettivi:
«Mem-ber States Shall establish appropriate objectives for the management of flood risks...»; inoltre, in relazio-ne al secondo punto, è ovvia la differenza di misure, proprio perché ogni Stato differisce dall’altro, per le condizioni ambientali/ sociali/economiche, e spetta quindi a ciascuno, scegliere quali misure applicare e come applicarle.
Inoltre, per quanto riguarda l’implementazione del-la FRD, altri studiosi suggeriscono che gli Stati mem-bri «Could approach in two different ways: as a pro-cedural requisite that as to be met in order to prevent problems with European Commission and European Court of Justice, or as an opportunity to introduce or improve flood risk management» (Mostert, Junier 2009, p. 4970).
Alcuni esperti sottolineano che «…legal framework will only be effective if they are able to manage con-stantly changing societal and political needs» (Bothe 2008), mentre altri includono la Direttiva 2007/60/ CE tra le good practices, in quanto integra la legislazi-one a livello regionale con l’implementazilegislazi-one a livello nazionale (Quevauviller 2011, pp. 722-729).
Concordiamo con Bothe sulla necessità di strutture giuridiche capaci di rispondere alle esigenze della col-lettività, ma a nostro parere è utopistico, in quanto le istituzioni e gli strumenti giuridici da queste emana-ti, non sempre sono in grado di rispondere e gestire i cambiamenti della società e i bisogni conseguenti.
In relazione all’opinione di Mostert e Quevauviller, a nostro avviso, dal momento che la direttiva contiene
disposizioni vincolanti per gli Stati, ridurla
semplice-mente a “requisito procedurale” o annoverarla tra le
good practices, per migliorare la gestione del rischio
di alluvione, è riduttivo.
Per quanto riguarda i risultati relativi all’attuazio-ne della Direttiva 2007/60/CE, la Comunicazioall’attuazio-ne della Commissione al Parlamento europeo e al Con-siglio del 201539, mette in luce, una valutazione dei progressi finora conseguiti dagli Stati membri nella gestione del rischio di alluvioni nell’UE; essa sottoli-nea che, per una gestione efficiente delle acque, come contemplato dalla Direttiva Quadro Acque, è necessa-rio il coordinamento con la Direttiva Alluvioni.
In particolare, da tale valutazione emerge che la maggior parte degli Stati membri ha stilato valutazio-ni preliminari ex novo, mentre altri hanno utilizzato totalmente o parzialmente valutazioni esistenti.
Da tale Comunicazione emerge che i fiumi rappre-sentano la causa più comune di inondazioni in
Euro-39 COM (2015) 120 final Direttiva Quadro Acque e Direttiva Allu-vioni: azioni a favore del “buono stato” delle acque unionali e ridu-zione rischio alluvioni, in http://ec.europa.eu/environment/water/ water-framework/pdf/4th_report/COM_2015_120_it.pdf.
171
pa40, seguiti dalle piogge e dal mare; le conseguenze negative evidenziati con più cadenza sono in primis, di tipo economico, seguite da quelle legate alla salute umana.
I criteri utilizzati per definire la significatività de-gli eventi alluvionali sono diversi e in alcuni casi non sono descritti in maniera esaustiva.
Solo un terzo degli Stati membri ha espressamente considerato nella valutazione del rischio di alluvioni nel lungo periodo, i cambiamenti climatici e socioe-conomici.
Questo lascia perplessi, in quanto, specie negli ulti-mi decenni, si è registrato un significativo aumento delle perdite derivanti dalle alluvioni, dovute a fattori socioeconomici e al cambiamento del clima (si do-vrebbe tener conto ad esempio, dell’aumento incon-trollato della popolazione e di elementi prettamente tecnici, come l’impermeabilizzazione del suolo, ecc.).
Quanto all’elaborazione delle mappe della perico-losità e del rischio di alluvioni, la Commissione sta attualmente esaminando le informazioni presentate dagli Stati membri41.
Nonostante ciò, per la prima volta, gli Stati membri stanno impiegando misure nell’ambito del medesimo quadro di riferimento, volte a prevenire o ridurre i danni sociali, economici ed ambientali derivanti dal rischio di alluvioni, focalizzandole sulla protezione, prevenzione e sensibilizzazione42, grazie al forte im-pulso della Direttiva Alluvioni.
L’attuazione della Direttiva Alluvioni ha mostrato fi-nora progressi incoraggianti; il suo successo è legato all’ambizione degli Stati membri e all’attuazione pre-cisa e misurabile dei loro piani di gestione nel 2015.
In aggiunta, sarebbe opportuno perfezionare i meto-di impiegati per inmeto-dividuare potenziali alluvioni signi-ficative e quantificarne gli effetti.
Per quanto riguarda l’Italia, il recente Comunicato
40 Circa 9 su 10 delle 8000 zone a rischio potenziale significa-tivo di alluvioni segnalate, sono legate ad inondazioni fluviali.
Ibidem.
41 A febbraio 2015, tre Stati membri non avevano ancora pre-sentato le mappe della pericolosità e del rischio di alluvioni.
Ibidem.
42 La gestione dei rischi è un settore nuovo che beneficia delle politiche di coesione 2014-2020, al fine di finanziare progetti relativi alla prevenzione e gestione dei rischi legati al clima e alle catastrofi naturali. In tale direzione, il regolamento (CE) n.2012/2002 del Consiglio dell’11 novembre 2002, istituisce il Fondo di solidarietà dell’UE, con il quale è possibile erogare tempestivamente un aiuto finanziario, in caso di grave calamità, per far sì che gli abitanti, le aree naturali, le regioni e i paesi colpiti possano tornare a condizioni il più normale possibile. Tuttavia, tali interventi riguardano solo le “operazioni di emer-genza” e non le fasi che la precedono; per maggiori informazioni si veda https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?u-ri=CELEX%3A32002R2012.
stampa del 19 novembre 201643 evidenzia, come afferma il Ministro dell’Ambiente Galletti, che l’Italia è in linea con la Direttiva Quadro Acque e la Diretti-va Alluvioni, per quanto concerne l’approDiretti-vazione dei piani di gestione e dei rischi di alluvioni per tutto il territorio italiano.
Bibliografia
Gray B., Strong opposition: frame-based resistance to
collaboration, Journal of Community & Applied Social
Psychology, Wiley Ed., Vol. 14, Issue 3, 2004.
Holzward F., The EU Water Framework Directive – a
key to catchment-based governance, Water Scientific
Technology, 2002, pp. 45-105-112.
Kaiser G., Hofmann, Sterr H., Kortenhaus A.,
Mi-cro-Scale Analysis of Flood risk at the German Bight Co-ast, in: Flood Risk Management: Research and
Practi-ce, Proceedings of the European Conference On Flood Risk Management Research into Practice (Floodrisk), Oxford, UK, 30 September-2 October 2008, edited by: Samuels P., Huntington S., Allsop W., Harrop J., CRC Press/Balkema, Leiden, 2009.
Klijn F., Samuels P., and Os A.: Towards flood risk
ma-nagement in the UE: state of affairs with examples from various European countries, Int. J. River Basin Manage,
2008.
Mostert E., Junier S.J., The European flood risk
di-rective: challenges for research, Hydrology and Earth
System Sciences Discussions, 2009, in https://www. hydrol-earth-syst-sci-discuss.net.
Page B., Kaika M., The EU Water Framework Directive:
Part 2 - Policy innovation and the shifting choreography of governance, Environmental Policy and Governance,
Wiley Ed., Vol.13, Issue 6, 2003, pp. 328-343.
Quadri E., La tutela delle acque nell’UE: la Direttiva
Quadro Acque e la Direttiva Acqua Potabile, Rivista
Gentes – Rivista di Scienze Umane e Sociali – Journal
of Humanities and Social Sciences, Università per
Stra-nieri di Perugia, Anno III, 2016, pp. 97-108.
Quadri E., La gestione e protezione delle risorse
idri-che, in La tutela dell’ambiente nel diritto
internazio-nale ed europeo (a cura di) Giuffrida R. e Amabili F., Giappichelli Editore, Torino, 2018.
Vinet F., From hazard reduction to integrated risk
management: toward adaptive flood prevention in Eu-rope, WIT Press, Transactions on Ecology and the
En-vironment, Vol. 118, 2008.
Sitografia
http:// eur-lex.europa.eu/ (Official Journal of the
43 Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare – Acqua: Galletti, luce verde all’Italia da UE su piani di
172
Strategie e pratiche delle culture contemporanee Gentes, anno V numero 5 - dicembre 2018
European Union Law - Accesso al Diritto dell’UE, con tutti i testi originali multilingua delle Convenzioni, Di-rettive e Regolamenti) https://circabc.europa.eu/ http://ec.europa.eu/environment/water/ http://ec.europa.eu/research/horizon2020/ https://www.eea.europa.eu/ https://water.europa.eu/ www.isprambiente.it; http://www.sintai.sinanet.apat.it/ http://www.alpiorientali.it/alluvioni 2007/ http://www.icpdr.org.