1.3 L’ORDINAMENTO INTERNO
1.3.1 L’EVOLUZIONE NORMATIVA ITALIANA
Punto di arrivo della normativa italiana in materia di tutela del patrimonio culturale è il Codice dei beni culturali e del paesaggio (D. Lgs. 22 gennaio 2004 n. 42), il quale ha riunito l’eredità precedente, conferendole un corpus unico e sistematico.
Nel 193961 vengono emanatane le leggi Bottai, aventi ad oggetto la Tutela delle cose di interesse artistico e storico (n. 1089) e la Protezione delle bellezze naturali (n.
1497). Volute dal Ministro dell’educazione nazionale fascista, tali leggi rispecchiano la mentalità del periodo che vedeva nel patrimonio culturale solo una concezione estetica
58 ZAGATO, PINTON, GIAMPIERETTI, op. cit., 2017, nota 3, p. 129
59 ZAGATO, PINTON, GIAMPIERETTI, op. cit., 2017, p. 129
60 Si cfr. testo integrale in https://www.senato.it/documenti/repository/istituzione/costituzione.pdf
61 Per un excursus della normativa precedente alle leggi n. 1089/1939 e n. 1497/1939 (L. n. 185 del 1902; L. n. 364 del 1909, c.d. “legge Rosaldi” e L. n. 688 del 1912) v. ALIBRANDI e FERRI, I beni
31 e puramente materiale: l’impostazione delle disposizioni prevedeva, perciò, la tutela delle sole caratteristiche fisiche delle “cose di interesse storico e artistico” e delle “bellezze naturali”, limitandola alla loro conservazione statica, non ad un processo dinamico che ne potesse permettere anche una miglior fruizione e valorizzazione. Ciononostante, possono essere considerate delle «leggi moderne e avanzate che, per i loro contenuti innovativi, la loro completezza e sistematicità, costituirono il fondamento di tutta la legislazione successiva62».
Con legge 26 aprile 1964, n. 310 viene istituita, su proposta del Ministero della Pubblica Istruzione, la Commissione d’indagine per la tutela e la valorizzazione del
patrimonio storico, archeologico, artistico e del paesaggio (meglio nota come
Commissione Franceschini, il ministro che l’ha presieduta) che aveva il compito, come da titolo, di condurre un’indagine sullo stato attuale del patrimonio culturale italiano nel dopoguerra (dalla quale ne emerse un diffuso malessere) e sulle esigenze di questo in materia di tutela e valorizzazione (prima volta, tra l’altro, in cui emerge la funzione della valorizzazione). I risultati vennero esposti a conclusione dei lavori nel 1966, presentando 84 dichiarazioni contenenti delle proposte che, tuttavia, non ebbero un seguito legislativo. La novità principale introdotta dalla Commissione Franceschini riguarda un mutamento lessicale: viene sostituito il termine “cosa” con quello di “bene” definendo quest’ultimo come “tutto ciò che costituisce testimonianza materiale avente valore di civiltà”. Tale definizione unitaria del bene culturale è importante in quanto «rappresenta l’esplicitazione e la presa di coscienza definitiva della necessità di superare la concezione della tutela del patrimonio culturale sino ad allora fondata principalmente sull’aspetto materiale dell’oggetto e di allontanarsi dalla concezione estetizzante, per evolvere verso una concezione che guarda maggiormente al contenuto, al valore intrinseco, dato dalla capacità di innalzare la tensione culturale e spirituale, di tramandare un valore o un’eredità di civiltà63». In aggiunta, le Dichiarazioni della Commissione, delineano una
nuova impronta della legislazione in materia, indirizzata non più alla tutela nel senso
62 ZAGATO, PINTON, GIAMPIERETTI, op. cit., 2017, p. 128
63 BOLDON ZANETTI, La fisicità del bello. Tutela e valorizzazione nel Codice dei beni culturali e del
32 ristretto di protezione e conservazione, ma aperta anche agli aspetti di valorizzazione e fruizione da parte della collettività del bene. Nel 1968 viene incaricata un’altra commissione, la Commissione Papaldo64, di giungere all’elaborazione di un vero e
proprio progetto di legge, proseguendo il lavoro della Commissione Franceschini, ma, anche in questo caso, non seguirono legislazioni specifiche in ordine di tutela del patrimonio storico e artistico.
È nel 197565 con il D. P. R. n. 566 che il termine valorizzazione entra a pieno titolo
nella terminologia normativa come principio innato della tutela. Tale Decreto ha istituito il Ministero per i beni culturali e ambientali67, al quale vengono affidati gli incarichi fino
ad allora di competenza del Ministero della pubblica istruzione. Con il D. Lgs. 31 marzo 1998, n. 11268, il concetto di “cosa” viene definitivamente abbandonato e viene fornita
una prima definizione relativa ai beni culturali ed ambientali all’art. 148 e alle lettere c), d) ed e) del primo comma quelle rispettivamente di tutela, valorizzazione e gestione, per la prima volta interconnesse, nonché di attività culturali e promozione alle lettere f) e g).
Il D. Lgs. 29 ottobre 1999, n. 490, anche noto come Testo Unico delle disposizioni
legislative in materia di beni culturali, è entrato in vigore il 12 gennaio 2000 ed è stato
emanato dal governo a seguito di delega del Parlamento con legge 8 ottobre 1997, n. 352 (c.d. legge Veltroni, intitolata Disposizioni sui beni culturali), come primo intervento organico che riunisse e coordinasse le disposizioni legislative vigenti in materia e che sostituisse le precedenti leggi Bottai. Le novità però, essendo l’ambito della delega molto ristretto, erano assai limitate: nel Titolo I riordina la legislazione precedente in materia di beni culturali (principalmente la legge n. 1089/1939) e nel Titolo II disciplina i beni
64 Tale Commissione fu istituita la prima volta il 9 aprile 1968 e la seconda volta il 31 marzo 1971. 65 Si cfr. Titolo I, artt. 1 e 2 in http://www.beniculturali.it/mibac/multimedia/MiBAC/documents/1240392953283_DPRn805- 1975.pdf
66 Il successivo D.P.R. n. 805 del 3 dicembre 1975 ha fissato l'organizzazione, le funzioni e le competenze giuridiche, amministrative, scientifiche e tecniche
67 Più volte riorganizzato: l’ultimo D. P. R. è stato il n. 91 del 2 luglio 2009
68 Si cfr. testo completo in http://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:legge:1998-03- 31;112
33 ambientali, riproducendo sostanzialmente la legge n. 1497/1939 e la legge 8 agosto 1985 n. 43169 (c.d. Legge Galasso)70.
1.3.1.1 Il Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio
Il Testo Unico è stato abrogato dal D. Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, ovvero il Codice
dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell’art. 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137
che prevedeva la «delega per il riassetto e la codificazione in materia di beni culturali e ambientali, spettacolo, sport, proprietà letteraria e diritto d'autore71».
Il Codice dei beni culturali e del paesaggio72, noto anche come Codice Urbani (dal
nome dell’allora Ministro presso il Ministero per i Beni e le Attività Culturali) è entrato in vigore il 1 maggio 2004 ed è costituito da 184 articoli suddivisi in cinque sezioni e da un allegato che elenca categorie di beni e valori applicabili alle stesse con riferimento al commercio (di cui all’art. 63 comma 1), all’esportazione di beni dal territorio dell’UE (di cui all’art. 74 commi 1 e 3) e alla restituzione di beni culturali illecitamente usciti dal territorio di uno Stato membro in ambito comunitario (di cui all’art. 75 comma 3). La prima Parte (artt. 1 – 9) è dedicata alle “Disposizioni generali”, in cui vengono affermati i principi secondo cui si articola la successiva disciplina del testo normativo; la seconda ( artt. 10 – 130) si concentra sui “Beni culturali” e ne regola la tutela (Titolo I), la fruizione e la valorizzazione (Titolo II) e indica norme transitorie e finali nel Titolo III; la terza sezione (artt. 131 – 159) è rivolta alla tutela e valorizzazione dei “Beni paesaggistici”; la quarta (artt. 160 – 181) si occupa delle sanzioni amministrative relative alla seconda e terza parte ed infine la quinta (artt. 182 – 184) è riservata alle “Disposizioni transitorie, abrogazioni ed entrata in vigore”.
Già all’art. 1 comma 1 è chiara la volontà di adempiere ai doveri costituzionali: dichiara esplicitamente che la tutela e la valorizzazione del patrimonio culturale avvengono in attuazione dell’art. 9 della Costituzione e che (comma 2) «concorrono a
69 Concernente disposizioni urgenti per la tutela delle zone di particolare interesse ambientale 70 BOLDON ZANETTI, op. cit., 2009, p. 33
71 Si cfr. testo completo art. 10 legge 6 luglio 2002, n. 137 in http://www.parlamento.it/parlam/leggi/02137L.htm
34 preservare la memoria della comunità nazionale e del suo territorio e a promuovere lo sviluppo della cultura». Estremamente innovativa è la definizione di patrimonio culturale inserita al primo comma dell’art. 2, il quale risulta comprensivo sia dei beni culturali che di quelli paesaggistici: un complesso unitario ereditato nel tempo e che deve essere tutelato (art. 3) per essere trasmesso alle generazioni future, ma anche valorizzato (art. 6) al fine di promuovere lo sviluppo della cultura. Negli artt. 4 e 5 vengono ripartiti i compiti spettanti a Stato e Regioni, rispettivamente lo Stato garantisce «l’esercizio unitario delle funzioni di tutela», che può conferirne alle Regioni tramite forme di intesa e coordinamento, mentre le Regioni e gli altri enti territoriali «cooperano con il Ministero nell’esercizio delle funzioni delle funzioni di tutela» e il Ministero può assumere la potestà legislativa sostitutiva in caso di perdurante inerzia o inadempienza.
Il Codice è stato oggetto di alcune modifiche: il D. Lgs. 24 marzo 2006, n. 156 reca disposizioni correttive ed integrative relativamente ai beni culturali, mentre il n. 157 relativamente ai beni paesaggistici. Il 26 marzo 2008 tali decreti sono stati ulteriormente rettificati nelle stesse materie dai D. Lgs. n. 62 e 63.