6. Il ruolo dello Stato
6.2. L’infiltrazione mafiosa negli appalti pubblici
Lo Stato ha come obiettivo principale la realizzazione di infrastrutture e di opere necessarie al soddisfacimento dei bisogni della collettività, conciliando e tutelando esigenze di sviluppo con quelle di libero mercato. È essenziale dunque, che esso agisca in modo corretto, efficiente ed imparziale, assegnando le risorse pubbliche a quei soggetti che ritiene abbiano le giuste capacità e che comportino il minor sacrificio economico per la collettività. La realizzazione di opere pubbliche avviene solitamente mediante aggiudicazione di appalti, i quali rappresentano uno dei settori maggiormente esposti alle infiltrazioni criminali. Quest’ultime possono avvenire già a monte dell’appalto, quindi nella fase di programmazione e progettazione: si pensi ai progetti ad hoc e ben pilotati laddove spesso è la stessa impresa vincitrice che ha contribuito alla redazione del progetto. Può avvenire nella fase dell’elaborazione del bando, il quale può prevedere delle clausole che rispecchiano perfettamente un determinato soggetto imprenditoriale o non prevede l’oggetto dell’appalto al fine di evitare accertamenti nelle imprese o, addirittura ne viene limitata la pubblicità e la trasparenza di essi, soprattutto in territori e/o importi di ridotta rilevanza. Infine può avvenire anche nella terza ed ultima fase: l’esecuzione dei lavori attraverso o la diretta partecipazione di lavoratori affiliati alle organizzazioni mafiose o in caso di riscossione delle tangenti dalle aziende in subappalto. L’infiltrazione mafiosa negli appalti pubblici può derivare anche da precedenti accordi tra le imprese fuori dalla procedura di gara o attraverso
l’uso del metodo mafioso: nel primo caso la futura impresa appaltante si accorda in anticipo sulle offerte da presentare, nel secondo caso, invece, prevede il ricorso all’intimidazione, minacce ed avvertimenti rivolti alle altre imprese al fine di ritirare la loro, anche eventuale, presentazione. Infine, si sono verificati diversi casi di falsificazioni di documenti e procedure di gara con la complicità di alcuni funzionari.
Ne sono in parte responsabili, le normative che regolano le aggiudicazioni con il metodo del “massimo ribasso”; in questo modo la mafia, in virtù della sua forza, riesce a presentare offerte inavvicinabili a quelle degli altri imprenditori, danneggiando la concorrenza e favorendo l’accumulo di capitali. Essa, inoltre, utilizzando materiali scadenti e depotenziati, si assicura anche l’eventuale successivo lavoro di manutenzione continuando, con il suo volto pulito e benevolo, a diffondere consenso sociale tra i lavoratori ed espandendo il proprio controllo sul territorio. Ciò che in passato era riconducibile solamente al Sud, oggi rappresenta una realtà insospettabile delle aree più ricche al Nord: un giro di tangenti e una zona grigia compiacente sono tra gli elementi che hanno permesso il consolidamento degli affari criminali nell’ambito degli appalti pubblici. Un esempio lampante è ciò che è accaduto nel piccolo comune di Brescello, in provincia di Reggio Emilia, dove la famiglia del boss Grande Aracri “ha sempre dato lavoro a diverse famiglie (...) milioni di persone lavoravano”119.
Questo sistema, giovato dal basso livello di accountability, dalla scarsa trasparenza nella gestione delle risorse, dal frequente ricorso al subappalto, dai sofisticati meccanismi di turbativa d’asta (ad esempio l’attuazione di procedure ad hoc che stabiliscono specifici requisiti di partecipazione che fungono da barriera all’entrata per altri concorrenti), necessita dunque di riforme precise, chiare e trasparenti.
L’Emilia-Romagna si è contraddistinta rispetto alle altre regioni poiché ha assunto la piena consapevolezza della gravità di questo fenomeno nel proprio territorio. Ciò ha portato alla sottoscrizione di diversi protocolli d’intesa volti a prevenire i tentativi di infiltrazione e garantire una maggiore trasparenza, legalità e sicurezza del lavoro nel
119 Prima parte dell’inchiesta “La ‘ndrangheta di casa nostra. Radici in terra emiliana”, Associazione Cortocircuito, 19 settembre 2014.
settore degli appalti: si tratta di accordi di collaborazione tra la Regione, la Prefettura, amministrazioni e enti pubblici, associazioni sindacali, ordini e collegi sindacali che insieme vogliono dimostrare la voglia di combattere questo grave e pericoloso cancro.
Un altro importante strumento di contrasto è rappresentato dai numerosi provvedimenti interdittivi antimafia adottati dai vari Prefetti delle province, mediante l’attuazione del D.lgs n. 490/1994120: l’interdittiva comporta che il Prefetto possa escludere un imprenditore dalla costituzione di un rapporto con la Pubblica Amministrazione, pur essendo dotato di adeguati mezzi, per la sussistenza del pericolo di infiltrazione mafiosa.
In seguito al terremoto del 2012 che colpì la Regione, è stato costituito a Bologna e a Roma il Gruppo Interforze Ricostruzione Emilia-Romagna (G.I.R.E.R) al fine di sopprimere i già accertati tentativi di infiltrazione mafiosa nel processo di ricostruzione post terremoto, e di svolgere una perenne attività investigativa mediante il controllo incrociato dei dati riferiti ad appalti, subappalti e concessioni. Si tratta di un gruppo costituito presso il Dipartimento di Pubblica Sicurezza da personale proveniente dalla Polizia di Stato, dall’Arma dei Carabinieri, dalla Guardia di Finanza, dalla Direzione centrale della Polizia Criminale e dalla Direzione Investigativa Antimafia.
Un ulteriore novità è stata l’introduzione della Stazione Unica Appaltante (S.U.A) costituita in provincia di Bologna. Si tratta di un ente che cura l’affidamento di un contratto d’appalto pubblico per la realizzazione di lavori, acquisizioni di forniture o prestazioni di servizi al fine di “assicurare la trasparenza, la regolarità e l’economicità della gestione dei contratti pubblici e di prevenire il rischio di infiltrazione mafiose”. Si occupa di collaborare con l’ente appaltante per la scelta del contraente privato, dei meccanismi di aggiudicazione, dei criteri di valutazione delle offerte, redige il bando di gara, cura tutti gli adempimenti relativi allo svolgimento dell’opera, nomina la commissione giudicatrice (in caso di criterio dell’offerta
120 Disciplinato anche dall’art. 10 del D.P.R. n. 252/1998 “Regolamento recante norme per la semplificazione dei procedimenti relativi al rilascio delle comunicazioni e delle informazioni antimafia”.
economicamente più vantaggiosa), e collabora infine con l’ente aderente per la stipulazione del contratto.
Si elencano gli altri provvedimenti che sono stati introdotti nel nostro ordinamento al fine di combattere la penetrazione della criminalità organizzata negli appalti pubblici:
- Decreto interministeriale del 14 marzo 2003: stabilisce l’istituzione di un Comitato di Coordinamento per l’Alta Sorveglianza delle Grandi Opere al fine di monitorare la realizzazione di ingenti opere pubbliche; esso è supportato dalla D.I.A, dal G.I.R.E.R e dal Servizio per l’Alta Sorveglianza;
- Circolare attuativa del 18 novembre 2003: istituzione dell’Osservatorio centrale sugli appalti presso la D.I.A. con il compito di svolgere attività informative ed investigative da inviare ai Prefetti, anche mediante ispezione diretta ed accessi nei cantieri;
- Legge n. 94 del 15 luglio 2009 recante le disposizioni in materia di sicurezza pubblica: ha esteso l’accesso ispettivo a tutte le opere pubbliche stabilendo, di fatto, l’esclusione degli imprenditori che non hanno denunciato le estorsioni ricevute;
- Direttiva del Ministro dell’Interno del 23 giugno 2010: stabilisce che i Prefetti possono avvalersi dell’azione dei Gruppi interforze nell’attuazione di controlli preventivi nelle attività a rischio infiltrazione;
- Legge n. 136 del 13 agosto 2010: introduce lo strumento della tracciabilità dei flussi finanziari e il divieto dell’utilizzo del contante per le movimentazioni finanziarie derivanti da un contratto di appalto;
- D.lgs. n. 159 del 6 settembre 2011: Codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, nonché nuove disposizioni in materia di documentazione antimafia. Esso ha introdotto la Banca dati nazionale unica della documentazione antimafia (Bdna), istituita presso Dipartimento per le Politiche del personale dell'amministrazione civile e per le Risorse strumentali e finanziarie. Disponendo di diversi collegamenti con altre banche dati, permette di accelerare il rilascio automatico agli enti competenti delle comunicazioni e informazioni antimafia.
- D.lgs. n. 218/2012: introduce modifiche e integrazioni al D.lgs n. 159/2011
(Codice delle Leggi Antimafia). Il nuovo Codice ha ampliato la categoria dei soggetti obbligati a richiedere la documentazione antimafia; prevede inoltre, l’estensione degli accertamenti ai suoi familiari e il rilascio del certificato antimafia esclusivamente dalla prefettura e non più dalle Camere di Commercio. Infine, di fondamentale importanza, è la richiesta obbligatoria da parte degli enti pubblici/stazioni appaltanti di acquisire d’ufficio dalla Prefettura la documentazione antimafia (non più richiesta dai privati).
- Legge 6 novembre 2012, n. 190 (art. 1, commi dal 52 al 57) prevede l'istituzione presso ogni Prefettura delle c.d. white list, ovvero un elenco dei fornitori, prestatori di servizi ed esecutori di lavori non soggetti a tentativo di infiltrazione mafiosa in quei settori maggiormente esposti al rischio di infiltrazione mafiosa121.
Una assoluta novità è stata, a partire dal 7 gennaio 2016, l’operatività della banca dati nazionale unica della documentazione antimafia, introdotta dal Nuovo Codice delle leggi antimafia che ha permesso di accelerare e semplificare l’attività di rilascio delle comunicazioni antimafia.
Nonostante le recenti riforme, sempre più puntuali e specifiche, per contrastare gli effetti dell’infiltrazione mafiosa nelle procedure di appalto, rimangono tuttavia diversi elementi fallaci nel nostro sistema. Tra questi il sistema del “massimo ribasso”, che continua ad essere lo strumento migliore di risparmio degli enti pubblici ma che, al contempo, certifica la vittoria delle imprese colluse. La presentazione di offerte sotto costo, non fa altro che eliminare la concorrenza di imprese oneste, che non potranno mai competere alla pari, in quanto rischierebbero il fallimento a differenza di un’impresa collusa, che finanziata dal riciclaggio di denaro, non subirebbe di certo le stesse identiche sorti.
121 Le attività imprenditoriali per le quali è possibile l'iscrizione nell'elenco prefettizio, indicate all'articolo 1, comma 53, della citata L. 190/2012, sono le seguenti: a) trasporto di materiali a discarica per conto di terzi; b) trasporto, anche transfrontaliero, e smaltimento di rifiuti per conto di terzi;
c) estrazione, fornitura e trasporto di terra e materiali inerti; d) confezionamento, fornitura e trasporto di calcestruzzo e di bitume; e) noli a freddo di macchinari; f) fornitura di ferro lavorato; g) noli a caldo;
h) autotrasporto per conto di terzi; i) guardiania dei cantieri.
Per quanto di difficile attuazione, questo sistema dovrebbe essere sostituito definitivamente con quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa, attraverso il quale l’amministrazione ricerca un equilibrio tra prezzo e qualità, consentendo alla stazione appaltante un risultato migliore e al tempo stesso convenente.
È necessario inoltre che venga fatta una valutazione quanto più obiettiva possibile della realizzazione dell’opera al fine di evitare, come quasi sempre avviene, la comparsa di problematiche esecutive che necessitano di ulteriori interventi in corso d’opera con un conseguente aumento dei costi preventivati.
Un altro accorgimento riguarda la concreta ed effettiva trasparenza nell’assegnazione e nella conseguente gestione degli appalti attraverso un monitoraggio continuo delle imprese appaltatrici. Deve essere continuamente migliorata la collaborazione, la sinergia e il continuo scambio di informazioni tra i diversi soggetti controllanti al fine di tenere sempre aggiornato l’elenco di società incriminate, che fino a questo momento, ha lasciato ampi spazi di penetrazione della criminalità organizzata. Non basta solamente fare le leggi, ma bisogna metterle in pratica: non devono essere soltanto uno strumento di propaganda elettorale quanto un impegno continuo.