Nell’ottica della semplificazione si introducono le comunicazioni elettroniche (art. 22 dir. Appalti e 40 dir. Utilities) volte a creare un sistema basato sull’immediatezza, sulla sicurezza e sulla standardizzazione dei processi comunicativo-informativi che interessano anche la presentazione delle offerte e delle domande di partecipazione. Si inserisce l’utilizzo dei cataloghi elettronici69 (art. 36
dir. Appalti e 54 dir. Utilities) in tutte le procedure disponibili ove sia richiesto l’uso di mezzi di comunicazione elettronici, realizzando un aumento delle concorrenza e dell’efficacia della commessa pubblica, soprattutto in termini di risparmi di tempo e denaro.
Questi istituti erano già stati anticipati dal legislatore italiano. Si pensi alla banca dati nazionale dei contratti pubblici che è rivolta a consentire la qualificazione degli operatori economici70. Il ruolo della BDNCP acquista maggiore rilevanza alla luce
dello spirito di semplificazione previsto nelle direttive, in quanto rende più facile il
69 Già in uso in altri ordinamenti. Si pensi alla Gran Bretagna.
70 La Banca dati nazionale dei contratti pubblici (di seguito BDNCP) è una banca dati istituita presso
l’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) attraverso la quale le stazioni appaltanti possono verificare la documentazione degli operatori economici che attesta il possesso dei requisiti di carattere generale, tecnico-organizzativo ed economico-finanziario per la partecipazione alle pubbliche gare d’appalto di lavori, forniture e servizi.
La BDNCP è prevista dall’articolo 6-bis del d. lgs. n. 163/2006, introdotto dal cd. Decreto Semplificazioni n. 5/2012 al fine di ridurre gli oneri amministrativi derivanti dagli obblighi informativi che gli operatori economici devono sostenere per partecipare alle procedure di affidamento dei contratti pubblici.
Per perseguire tali finalità di semplificazione, l’ANAC ha istituito un sistema per la verifica online dei requisiti di partecipazione alle procedure di affidamento, denominato AVCPASS (Authority Virtual Company Passport).
Il sistema AVCPASS e la BDNCP sono operativi dal 1° gennaio 2013, ma i dati effettivamente disponibili e acquisibili in via telematica sono soltanto quelli contenuti in documenti già disponibili in forma digitale o acquisiti in banche dati presso gli Enti certificatori.
L. 27 febbraio 2014, n. 15 ha disposto (con l'art. 9, comma 15-ter) che "Il termine di cui all'articolo 6-bis, comma 1, del codice di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, è ulteriormente differito al 1° luglio 2014.
sistema del registro on-line dei certificati (sistema e-Certis) – art. 61 dir. Appalti –, il cui fine è quello di agevolare la presentazione di offerte, certificati e altri documenti probatori, spesso richiesti dalle amministrazioni aggiudicatrici dei diversi Stati membri. Assume, inoltre, un ruolo sempre più crescente se si ha riguardo, altresì, al documento di gara unico europeo (DGUE) – art. 59 dir. Appalti – che consiste in un’autodichiarazione aggiornata, fatta dai concorrenti al momento della presentazione delle domande di partecipazione o delle offerte, come prova documentale preliminare in sostituzione di certificasti rilasciati da altre autorità pubbliche o terzi in cui si attestano determinate condizioni dell’operatore economico che le amministrazioni aggiudicatrici dovranno accertare71. Solo il vincitore dovrà
fornire la documentazione in originale – art. 59, par. 4, dir. Appalti.
Si realizza, in tale modo, una notevole semplificazione a vantaggio sia delle amministrazioni aggiudicatrici che degli operatori, anche in termini economici che la Commissione stima nella riduzione dell’80%72.
Nel rendere sempre più agevole lo svolgimento della gara, sono previste le consultazioni preliminari di mercato – artt. 40 dir. Appalti e 58 dir. Utilities.
Si tratta di una forma nuova di flessibilizzazione procedurale e sostanziale, attraverso la quale è espressamente prevista la possibilità di richiedere consulenze oltre che ad esperti anche ad autorità indipendenti (quella di settore che è essenzialmente l’ANAC).
71 Sembra richiamare la disciplina delle autocertificazioni previste dal DPR 445/2000.
72 C. IEMULO, Direttive appalti 2014. Guida alle novità, Catania, 2014, 13. Cfr. anche considerando
Nel quadro delle procedure meno rigide un ruolo centrale deve essere riconosciuto anche alla nuova disciplina del soccorso istruttorio (art. 56, par. 3, dir. Appalti) che si avrà modo di approfondire nel capitolo successivo.
3. La qualità.
Altro obiettivo delle nuove direttive è quello di garantire la qualità degli appalti, e ciò è realizzabile attraverso il ruolo centrale del criterio di aggiudicazione: qualità degli appalti e criterio di aggiudicazione sono due aspetti dello stesso problema.
Viene prevista, in quest’ottica, una diversa denominazione del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa in “miglior rapporto qualità/prezzo”, richiedendo un approccio diverso nella valutazione delle offerte.
Infatti, gli art. 67 dir. Appalti e art. 82 dir. Utilities prevedono che le amministrazioni aggiudicatrici non possono usare solo il prezzo o il costo come unico criterio di aggiudicazione, ma devono valutare l’offerta anche attraverso l’uso di criteri qualitativi, ambientali e/o sociali, connessi all’oggetto dell’appalto pubblico in questione.
In altri termini, oltre i costi per l’amministrazione aggiudicatrice o altri utenti possono venire in rilievi costi imputati all’esternalità ambientale. Si pensi, in particolare ai costi relativi all’acquisizione; a quelli connessi all’utilizzo, quali consumo di energia o altre risorse; a quelli relativi al fine vita, come i costi di raccolta e di riciclaggio; ancora a quelli imputati all’esternalità ambientali legati ai prodotti, servizi o lavori nel corso del ciclo della vita, purché il loro valore possa essere determinato e verificato, quali ad esempio i costi di emissione di gas a effetto
serra e di altre sostanze inquinanti, nonché ai costi legati all’attenuazione dei cambiamenti climatici73.
Ne deriva che il criterio del massimo ribasso, pur non essendo stato formalmente abrogato, in quanto contrastante con la qualità degli appalti, risulta essere recessivo (il considerando 89 dir. Appalti definisce, infatti, il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa come “concetto prioritario”).
Orbene, in fase di recepimento il legislatore non potrà non tenere conto di questo nuovo approccio normativo anche se è già disciplinato, seppur in termini facoltativi, l’aspetto ambientale e sociale nei requisiti soggettivi e nelle specifiche tecniche dell’appalto.
Si dovrà tener conto, però, dei rischi insiti in un eventuale abolizione del criterio del prezzo più basso, perché se è vero che costituisce il criterio che più di ogni altro consente il buon esito di eventuali accordi collusivi tra operatori, è anche vero che il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa espone a maggior rischio di accordi illeciti tra operatori e stazioni appaltanti74.
Ciò, però, risulta essere il rischio che si intravede se si guarda con gli occhi dell’osservatore nazionale, ma se si mettono le lenti di quello europeo, si vede una stazione appaltante che viene “lasciata libera” nel valutare la giusta offerta.
Viene ad essa, infatti, conferito un notevole grado di discrezionalità, valutata dal giudice alla luce del criterio di ragionevole proporzionalità.
73 Così, C. IEMULO, op. cit., 27.
4. L’innovazione.
Al fine di migliorare l’efficienza e la qualità degli appalti, le direttive promuovono l’utilizzo dei partenariati per l’innovazione (art. 31 dir. Appalti, art. 49 dir. Utilities).
Essi consentono alle autorità amministrative di indire bandi di gara per risolvere dei problemi specifici, la cui soluzione innovativa viene concordata tra le stesse e gli operatori economici. In tal modo, gli appalti vengono utilizzati come strumenti volti alla realizzazione di una politica di innovazione e ricerca.
Nel considerando 47 dir. Appalti si legge, infatti, che le autorità pubbliche dovrebbero utilizzare gli appalti pubblici strategicamente per promuovere e stimolare l’innovazione.
Lo scopo, dunque, del partenariato per l’innovazione è quello di sviluppare prodotti, servizi, lavori innovativi per il successivo acquisto da parte delle amministrazioni aggiudicatrici, a condizione che essi corrispondano ai livelli di prestazione e dei costi concordati, senza bisogno di una procedura d’appalto distinta per l’acquisto.
Per la realizzazione di ciò, nel considerando 48 dir. Appalti, il legislatore europeo prevede che l’unico criterio di aggiudicazione sia quello del miglior rapporto qualità/prezzo, in quanto ritenuto il più idoneo nella comparazione delle offerte riguardanti soluzioni innovative.
L’utilizzo di tale partenariato deriva da una scelta rimessa integralmente alle amministrazioni aggiudicatrici, a cui viene riconosciuta direttamente la facoltà di autorizzare e /o esigere varianti in sede di offerta (cons. 48 dir. Appalti).
Come si può evincere dalla lettura delle disposizioni che riguardano tale forma di partenariato, c’è ancora la consapevolezza che è la spesa pubblica a spingere verso l’innovazione; c’è un ampliamento dei margini di negoziazione tra la P.A. e gli operatori economici, volti a realizzare le esigenze sostanziali della stessa, senza violare i principi di trasparenza e di pubblicità.