i nuovi servizi per la tutela dei minori

Nei primi anni del 2000 giunge a maturazione il processo di aziendalizzazione e ‘sanitarizzazione’ delle ASL che vede ridurre progressivamente gli investimenti e le risorse per i servizi di tipo sociale e la legge di riforma dell’assistenza (l. 328/00) con l’attribuzione di queste competenza agli enti comunali .

In particolare in Lombardia, nel primo quinquennio i servizi per la tutela dell’infanzia, passano da una gestione in capo alle ASL, che se ne occupano attraverso un’équipe multiprofessionale in seguito alla delega dai comuni, ad una gestione in capo agli Enti locali. Sono anni in cui si assiste al progressivo smantellamento delle equipe socio sanitarie dell’ASL e alla costruzione dei nuovi modelli organizzativi dei servizi di tutela.

a. il passaggio agli enti locali

Molti degli assistenti sociali intervistati, oggi impegnati nei servizi di tutela dei minori provengono da quella esperienza e la descrivono come un periodo fecondo e positivo, una sorta di ‘età dell’oro’ in cui c’era un assetto istituzionale che riconosceva il ruolo degli operatori non solo nella realizzazione degli interventi diretti con l’utenza ma anche e in particolare nella co costruzione di assetti di funzionamento capaci di adattarsi progressivamente alle modifiche del contesto.

Gli operatori parlano di un ingaggio costante e di un impegno ad occuparsi di un problema complesso, di un movimento che parte dal basso e contribuisce a concretizzare un assetto organizzativo “a legami deboli” (Bifulco, 1997) che crea e costantemente riadatta le pratiche di intervento. Così si esprimono due assistenti sociali in merito all’esperienza condotta nei servizi dell’azienda sanitaria negli anni ’90. F2 e F3 sono due assistenti sociali entrambe ora impegnate nei servizi sociali di base di piccoli comuni, con un’esperienza pregressa nelle equipe tutela delle asl (allora USSL).

.. all'inizio si facevano tante cose innovative anche se era una piccola asl, c'era la

libertà di inventarsi il lavoro sui nuovi bisogni. Nell'area minori ci si poteva confrontare in équipe con psicologi ed educatori … F3

io mi sono trovata molto bene a lavorare nel modello che avevamo all'asl come tutela minori. Avevamo un territorio, c'era una psicologa e un'assistente sociale ed eravamo l'unità operativa di base tutela minori F2

Man mano che nelle ASL si radica il processo di aziendalizzazione la positività dell’esperienza delle equipe specialistiche per la tutela dei minori sembra scemare. Le asl si ritirano dalla gestione delle problematiche sociali, riducono le risorse, introducono sistemi di controllo.

I comuni per contro sembrano resistenti ad assumere la responsabilità di gestire servizi socio sanitari, sia perché non sono definiti i flussi di risorse sia perché appaiono consapevoli della necessità di mantenere connesse le competenze psicologiche e sociali negli interventi di tutela dei minori e contemporaneamente il non avere gli assetti gestionali ed organizzativi che consentono l’assunzione di questi servizi.

Una degli assistenti sociali sostiene che l’ASL aveva assunto la gestione dei servizi per i minori impropriamente, in parte al di fuori delle proprie competenze in area sanitaria. Indirettamente fa riferimento alla scelta della dirigenza precedente di investire risorse per la realizzazione di un’équipe specialistica di secondo livello, approfittando di una sorta di vuoto legislativo regionale; successivamente nel momento in cui la normativa ha chiarito il ‘malinteso’ e si sono modificate gli organi dirigenziali, l’asl ha proceduto, secondo l’assistente sociale ad un riordino e ad una sorta di pulizia istituzionale:

“ci sono stati cambiamenti istituzionali enormi… le unità di tutela minori erano costruite su un 'malinteso’ istituzionale ,.. e c’è stata la decisione dell'asl di 'fare pulizia' e non fare più cose per cui non ci sono i fondi .. ma "è stata pulita la stanza e insieme alle cose inutili si sono buttate via anche quelle utili: le professionalità , l'équipe e il gruppo di lavoro che riusciva a reggere le negatività, la rete buona e funzionante ... G1 ..

Ed è la stessa assistente sociale che spiega come in questa ‘operazione di pulizia’ si siano compressi l’ingaggio e la creatività degli operatori, e come diversamente da quanto accadeva in precedenza quando gli operatori partecipavano al processo di realizzazione dei servizi, sia maturata la convizione di essere inseriti in un nuovo meccanismo su cui non si ha modo di incidere

"noi avevamo un pò questa velleità di costruire dalla base .. che però non è la linea attuale dell'azienda.. la creatività è stata ridotta perché poi ad un certo punto tutti i pensieri erano anche inutili e facevano male....per un pò abbiamo smesso di pensare… “noi siamo come un pesciolino nella corrente, .. non sai dove ti porta"(G1:6 )

Con una certa fatica i comuni ‘ritirano le deleghe’ e danno vita ai modelli organizzativi dei nuovi servizi per la tutela dei minori, diversamente articolati a seconda delle dimensioni del territorio, delle risorse e delle filosofie sottese alla politiche sociali locali.

A distanza di qualche anno la maggioranza degli assistenti sociali che ha vissuto il passaggio ritiene che la collocazione comunale sia positiva in particolare se pensata in relazione al periodi di ‘sanitarizzazione’ delle asl. Così si esprime G3 passata dalla gestione ASL al comune

G3 .. il lavoro è sempre lo stesso, salvo che ora sono dipendente del Comune, non più della ASL… Diciamo che il Comune è un ente più materno mentre l’ASL l’ho sentita

sempre più come matrigna… quando sono tornata dalla maternità ho sentito che come servizio ci stavano 'rottamando' ... sembrava che il fatto che io lavorassi in un modo o un altro non importasse a nessuno… - in comune invece si ha la sensazione che importi il benesssere dei bambini .. là sembrava che importasse di più delle prestazioni e dei budget .. ho chiesto il comando al Comune..

b. la separazione tra interventi sociali e sanitari

Alla fine degli anni ’90 e secondo la ricostruzione che tra gli altri ne fa P. Ferrario (2010), sono gli anni in cui si avvia e consolida il processo di separazione tra le competenza sociali e sanitarie. Nel passaggio agli enti comunali si perde la possibilità di una connessione strutturale tra i servizi tutela minori e gli altri servizi di area socio sanitaria spesso implicati nelle varie fasi degli interventi in favore dei bambini; dai consultori famigliari per le azioni di prevenzione, rilevazione precoce e sostegno alla difficoltà famigliari, ai servizi di psicologia infantile dai servizi per la salute mentale fino a quelli per la cura delle dipendenze.

Per ricostruire questa connessione, il processo di ricollocazione delle funzioni dei servizi di tutela minori in capo ai comuni, si accompagna alla definizione di ‘protocolli di intesa’ che hanno lo scopo di riorganizzare l’articolazione delle diverse competenze e funzioni ora diffuse e disperse non solo tra servizi diversi ma anche tra enti differenti. I protocolli cercano di associare un’attenzione alla competenze professionali con l’esigenza di costruire collaborazioni tra operatori che appartengono ad enti differenti, ma non sembrano sciogliere il nodo fondamentale relativo a chi ha il potere decisionale: se gli operatori comunali, in quanto mandatari della funzione delegata dal tribunale o gli operatori dell’asl in quanto detentori di una forma di potere derivante dalla competenza specialistica.

C3 è un’assistente sociale di lunga data che da anni lavora nel servizio tutela minori di una grande città ed è stata in precedenza una dipendente dell’ASL. Descrive la fatica e la complessità di un modello che crea una connessione istituzionale ma non professionale o organizzativa, in cui gli assistenti sociali sono dipendenti del comune e gli psicologi consulenti dell’ASL.

“ noi siamo dipendenti comunali e collaboriamo con gli psicologi dell’ASL…. quando è passata la tutela al comune sono state trasferite delle colleghe dell'Asl, anch'io venivo dall'Asl…. questo comporta fatiche e difficoltà anche di cornice: qual è il ruolo dello psicologo? Come lo devo considerare? Un consulente o collega? .. mi domando: è possibile avere un'equipe integrata appartenendo a due enti diversi? … alla fine noi dovevamo mettere insieme i pezzi di volta in volta con gil psicologi che diventavano consulenti o contitolari

E poi nell’ASL prevale logica di prestazione e del "di cosa mi devo occupare" in risposta a protocolli formali e procedure e non a cosa è necessario fare.. sembra ci sia come parola d'ordine che va sopra tutto: “l'importante è che al punto di vista formale noi siamo sempre a posto”, per cui che tutte le relazioni al Tribunale siano fatte, che le risposte formali ci siano ma poi delle persone, quelle vere .. come ce ne si occupa?!. C3:2

Si vedrà con più attenzione nel successivo capitolo ma è possibile osservare già qui come tale frammentazione delle competenze produca una consistente difficoltà nell’assumere le decisioni necessarie.

E’ di nuovo F2, che ricordiamo è un’assistente sociale di ‘lungo corso’ che lavora in un servizio sociale di base di un piccolo comune, a descriverci con efficacia la dispersione e la frammentazione delle competenze e la difficoltà ad operare in un assetto che vede il giustapporsi di regole di funzionamento, procedure, competenze professionali differenti che rendono difficile il costruire processi collaborativi e mina la possibilità di costruire interventi dotati di una buona coerenza. Così il professionista formalmente titolare della responsabilità della gestione unitaria del processo di presa in carico (gli operatori comunali) è di fatto impossibilitato ad agire coerentemente con il principio di rispetto dell’integrità delle persone.

… Adesso sembra che le situazioni siano in mano a tutti e a nessuno … è titolare il servizio sociale del comune che però è solo .. deve riferirsi a un'equipe dove invece ci sono le altre figure… le psicologhe però fanno solamente un pezzetto perchè la valutazione sui genitori la fa la psicologa dell'asl … se però c’è una richiesta di valutazione da parte della neuropsichiatria, allora l'utente deve andare in neuropsichiatria .. la neuropsichiatria ha una sua dottoressa che li vede e decide cosa bisogna fare .. poi tornano da me con l’indicazione di fare una certa cosa che non è fattibile perchè i nostri protocolli dicono che queste cose sono fattibili solo con queste risorse e questi metodi.. Per cui alla fine su una situazione si lavora in 40 e ognuno con un pezzo di competenza tante volte ripetitivo, ridondante, che lascia le persone perplesse. Tanti pezzetti che a volte parlano a volte no, …(F2)

c. Influenza politica

Il passaggio ai comuni porta in campo una variabile inaspettata: l’influenza della dimensione politica nella gestione dei servizi per la tutela. Alcuni operatori segnalano questa un’ulteriore complessità collocandola sia sul livello delle interferenze dirette nelle situazioni specifiche sia sul piano della stabilità degli assetti organizzativi dei servizi

Questo aspetto rappresenta una novità rispetto alla gestione dei servizi da parte dell’asl: la gestione dei servizi a diretto contatto con la cittadinanza da parte dei comuni fa sì che l’operato dell’amministrazione sia esposta al giudizio democratico degli elettori e che sui servizi pubblici, sul loro impatti in termini di produzione di benessere e impiego di risorse si giochino le campagne elettorali e la costituzione degli organi di governo della città. Più i comuni sono piccoli più l’operato degli amministratori è visibile e pubblico; è facile cogliere come il tema della tutela dell’infanzia per l’impatto emotivo che suscita e per i costi economici che comporta possa produrre una dipendenza della gestione dei servizi dagli orientamenti politici. Nel racconto degli operatori questa dimensione viene descritta ma anche qui sembra essere presentata solo in termini passivi, come un dato non modificabile.

In questa sede osserviamo l’influenza della dimensione politica negli assetti organizzativi dei servizi, nel paragrafo successivo la vedremo nella gestione delle decisioni sulle singole situazioni,

E’ ancora C3 che descrive come la difficile integrazione tra comune e ASL sia stata per un certo periodo legata a differenti coloriture politiche:

…”un’altra cosa che ha complicato la vita non poco è che l’asl è marcatamente di centro destra e il comune era di centro sinistra.. si facevano la guerra su ogni cosa .. Allora il comune si è stufato e ha deciso di fare tutto in proprio e assumere gli psicologi.. trovando finanziamenti auto nomi, “..Fa un mega bando grandioso per assumere tutto il personale,.. apriamo un grande tavolo di riflessione sulla riorganizzazione complessiva del servizio minori ...se ha senso tenere la tutela separata dalla prevenzione o tutti fanno tutto, una roba faraonica... poi cambia l'amministrazione a bando già fatto e domande presentate, blocca tutto e dice no, questa roba finisce e adesso voi ritornate a lavorare con l'Asl andando anche d'amore e d'accordo. C3

B3 invece mostra come il cambio di giunta abbia provocato un progressivo smantellamento e disinvestimento nei servizi. B3 è una giovane assistente sociale di cui riparlerò, che mostra come uno dei modi possibili per reagire sia quello di abbandonare il campo:

.. c’è stato il cambiamento politico e c’è stato lo smaltellamento di tutti i servizi …io ho pensato non fosse giusto né subire certi maltrattamenti né avvallare certe scelte dei politici, laddove si trattava intenzione di distruggere i servizi sociali , perché nati da una precedente amministrazione e perché giudicati “inutili” . l’amministrazione ha iniziato a togliere dei servizi, nel servizio tutela man mano sono ridotte le ore dello psicologo, prima eravamo due assistenti sociali e sono rimasta solo io, avevamo la psico-pedagogista e poi non più.. hanno boicottato un po’ tutto compreso il terzo settore, inspiegabilmente. B3

Nel processo di riorganizzazione dei servizi e assunzione delle funzioni di tutela dei minori, i comuni di piccole dimensioni, non potendo gestire i servizi in autonomia, procedono verso forme diverse di gestione associata. Anche questo processo è laborioso e vulnerabile, specialmente nelle fasi iniziali e nella sostanziale assenza di una significativa linea orientativa dell’ente regionale. Il rapporto che lega i comuni è vincolato unicamente alla volontà politica delle singole amministrazioni, e questa variabilità influenza i servizi connessi alla gestione associata come sono i servizi dedicati alla tutela dei minori. Diversamente da quanto accadeva per l’ASL, i nuovi servizi di tutela dei minori sono così esposti alle variazioni di impostazione date dai mutamenti politici delle amministrazioni comunali.

D1 e D3 sono due assistenti sociali impegnate una in un’azienda consortile e l’altra in una cooperativa sociale che gestisce servizi di tutela dati in appalto ed osservano la variabilità degli assetti e la difficoltà ad essere connessi a territori che continuano a variare a seconda degli orientamenti comunali

i comuni che hanno delegato l’azienda consortile continuano a cambiare .. per di più sono comuni che afferiscono a due diversi distretti e due diversi piani di zona …è veramente difficile collegarsi al territorio.. a volte ci invitano ai tavoli, altre no D1 .. è stato ampliato il numero di comuni entrati a far parte dell'appalto, sono aumentate le situazioni. .. Prima i comuni gestivano in proprio l’intervento poi hanno dato in appalto perché le assistenti sociali sono sovraccariche e noi siamo un servizio specialistico D3

d. l’esternalizzazione dei servizi, la sussidiarietà in un’ottica neoliberista

Un ultimo filone di mutamenti nelle politiche sociali che incrementa i dilemmi e amplifica le difficoltà per gli assistenti sociali di agire professionalmente è connesso ai processi di

esternalizzazione dei servizi ovvero all’idea neoliberista che la gestione privata consenta

una maggiore efficienza della gestione pubblica. In questa prospettiva si ritiene inoltre che la qualità del servizio offerto può rimanere inalterata nel momento in cui si crea una adeguata competizione tra i gestori di servizi e si permette all’utente (divenuto cliente – consumatore) di scegliere il servizio migliore e di agire una libertà di scelta. Si tratta del processo di implementazione del Welfare mix e del principio della sussidiarietà orizzontale e verticale. Nell’ottica di favorire la competizione e la sussidiarietà orizzontale viene promossa la realizzazione di attività sostenute attraverso il finanziamento di singoli progetti e non di servizi veri e propri, anche questo nell’ottica che l’assenza di garanzie precostituite e la temporaneità dei finanziamenti favorisca una maggiore efficienza e obblighi ad una costante revisione e miglioramento degli assetti di funzionamento.

Questo insieme di fattori viene citato dagli assistenti sociali intervistati come un elemento significativo di mutamento e un fattore ostacolante la possibilità di fornire un servizio adeguato; inoltre viene contestata l’ipotesi che l’esternalizzazione produca minori costi e una buona assistenza.

Un’assistente sociale mostra come l’esternalizzazione del servizio di assistenza domiciliare per i minori (ADM) abbia voluto dire maggior delega e spreco di tempo e risorse unita a spersonalizzazione.

alcuni servizi che prima erano gestiti all'interno ora sono delegati con appalti a cooperative ..che creano più disagi che benefici. Uno, perchè è più difficile arrivare a concretizzare un intervent: prima di arrivare al dunque bisogna passare da interlocutori diversi, ci vogliono ore e ore per la connessione... ci sono grossi disguidi nelle gestione del servizio perchè spesso non si riesce ad avviare un servizio e portarlo a termine con un'unica persona individuata (..)G4

C4 dettaglia ancora più chiaramente e confronta la gestione del servizio esternalizzato con quanto avveniva quando il servizio era gestito direttamente dal comune con uno staff di educatori direttamente afferenti al servizio

(il servizio esternalizzato) costa di più in termini economici e di fatica degli operatori

perchè complessivizzi le procedure. Perchè allunghi i tempi: cioè in un modello misto in cui l'assistente sociale è del comune e deve coordinare un progetto su un minore e la sua famiglia .. ti devi interfacciare col responsabile della cooperativa,.. ci vuole una nostra dipendente che fa un ruolo cerniera tra pubblico e privato …e i tempi normali di attivazione di un servizio, i tempi si allungano

.. (invece) laddove tu hai l'agilità di poter disporre di risorse interne alle procedure, le pratiche amministrative per poter accedere a quel servizio sono abbastanza snelle e veloci C4)

Il tema è simile per la creazione di servizi attraverso il finanziamento di progetti temporanei in seguito a bandi in cui le diverse agenzie concorrono e competono. E4 osserva la dispersione e frammentazione degli interventi disarticolati in microprogetttualità territoriali di cui gli assistenti sociali fanno fatica a tener conto, e a conoscere.

E4 .. un pullulare di progetti senza una regia del fenomeno… l’altro giorno guardavamo i progetti approvati per il prossimo biennio.. è un fenomeno di intervento di servizio pubblico sempre più ridotto e tanti micro progetti .. saremo sempre meno chiamati a erogare servizi e sempre più a controllare la qualità dei servizi…

G4, impegnata in un comune di medie dimensioni, afferma che spesso i progetti sono disancorati dal bisogno intercettato dal servizio, sono discontinui e disperdono le poche risorse

..nascono e muoiono dei servizi che non aveva senso ci fossero, il bisogno individuato da noi va in una direzione e le risorse vengono utilizzate per altro ..ci si trova di fronte a realtà già confezionate G4

Infine tra i mutamenti che provocano dilemmi e difficoltà ad orientare le azioni professionali, alcuni assistenti segnalano la recente sperimentazione dei servizi erogati attraverso il sistema di accreditamento e ‘voucherizzazione’¹⁰² nell’ambito dell’assistenza domiciliare per i minori. Il servizio viene presentato con una forte caratterizzate ideologica di impostazione neoliberista: in nome del rispetto della libera scelta del cliente all’assistente sociale in cui viene esplicitamente proibito di accompagnare e orientare la scelta da parte dell’utente lasciando trasparire una profonda valorizzazione dell’azione professionale

Si tratta di un esempio emblematico del tentativo di considerare l’utente come un cliente consumatore e lascia trasparire una valutazione dell’assistente sociale come di un professionista inaffidabile che influenza negativamente il cittadino e ne limita la libertà di scelta. Viene così esplicitamente negato una delle funzioni tipiche della professione: quella della consulenza e del sostegno alla scelta.

.. a noi è stato detto: “Voi non dovete avere un ruolo di orientamento, dovete presentare queste brochures, l'utente se le legge e sceglie”. Ma ci sono tanti utenti che non sanno leggere! .. A2