LE POTENZIALITÀ DI SVILUPPO DELL’INDUSTRIA MINERARIA AFGHANA: TRA «MALEDIZIONE DELLE RISORSE» E RESILIENZA
2. P ROSPETTIVE D I S VILUPPO
L’industria mineraria contribuisce attualmente con solo lo 0,6% alla determinazione del Prodotto interno lordo(3) (WORLD BANK, 2013), ma secondo proiezioni della Banca mondiale tale quota dovrebbe
aumentare di 2-3 punti percentuali all’entrata in funzione, prevista tra il 2016 e il 2018, delle due principali miniere: Aynak (rame) e Hajigak (ferro) che da sole produrrebbero entrate fiscali per 900 milioni di dollari l’anno (WORLD BANK, 2012). Sono inoltre ancora in fase di definizione le gare d’appalto per la gestione e lo sfruttamento di ulteriori undici siti.
Questa ricchezza può costituire la base di una prospera industria estrattiva che potrebbe fare da locomotiva per una crescita economica stabile e sostenibile ma, se mal amministrata, può cristallizzare la condizione di sottosviluppo in cui versa il Paese.
Escludendo l’opzione che vede la persistenza dell’attuale condizione di instabilità ed insicurezza, contesto nel quale l’estrazione delle materie prime non sarebbe attuabile, per l’Afghanistan si prospettano due scenari futuri:
1) lo sviluppo della c.d. «Maledizione delle risorse», ovvero la paradossale incapacità riscontrata in numerosi Paesi ricchi di risorse naturali di sfruttare la loro ricchezza come spinta propulsiva per le proprie economie;
2) la resilienza, quindi la capacità del sistema economico di utilizzare le risorse come perno su cui far leva per risollevarsi dopo oltre tre decenni di conflitti e conseguente paralisi economica. 3. LA TEORIA DELLA «MALEDIZIONE DELLE RISORSE»
La teoria fa riferimento ad una serie di ricerche scientifiche (SACHS e WARNER, 1997; AUTY, 2000;STEVENS, 2005) il cui oggetto di studio sono state alcune decine di Paesi in via di sviluppo e dalle quali è emerso che stati con una notevole quantità di risorse hanno fatto registrare performance di crescita inferiori rispetto a Paesi che ne sono privi o scarsamente dotati.
Tra le cause primarie di questo paradosso vi è l’alta conflittualità, intesa sia come conflitto interno che come lotta tra gruppi d’interesse per la spartizione delle rendite; la scarsa diversificazione dell’economia, causata da governi che favoriscono gli interessi di un singolo settore che genera alti profitti a scapito degli altri ambiti produttivi; la c.d. «sindrome olandese» (Dutch disease)(4) ovvero il
legame tra l’aumento delle rendite provenienti dal settore estrattivo e l’innalzamento del tasso di cambio reale, che provoca la non competitività dei prodotti nazionali sul mercato globale e la conseguente deindustrializzazione; infine gli aiuti economici internazionali, che concorrono a favorire le distorsioni economiche (AUTY, 2000;JELEN,2011)(5).
3.1. Indicatori
Gli studi sulla teoria del paradosso dell’abbondanza hanno messo in evidenza l’importanza di una serie di indicatori che permettono di fornire un quadro dettagliato della situazione in cui versa un Paese, consentendo di fare una previsione delle conseguenze derivanti dallo sfruttamento delle materie prime. Questi indicatori, che sono stati applicati in questo lavoro al caso di studio dell’Afghanistan, sono: la conflittualità interna, la qualità delle istituzioni e della governance, la corruzione, la diversificazione dell’economia, gli aiuti internazionali, il grado di istruzione della popolazione, le divisioni etniche, l’integrazione nel sistema economico internazionale, l’accumulazione di capitale, il PIL pro capite.
(3) Determinazione del PIL per settori produttivi: servizi (46,4%), agricoltura (30,2%), manifattura (14,1%), costruzioni (7,5%), settore estrattivo (1,8%, la stima considera anche i proventi derivanti dallo sfruttamento del giacimento petrolifero dell’Amu Darya).
(4) Il termine fu coniato dalla rivista The Economist nel 1977 per descrivere il declino dell’industria manifatturiera olandese dopo la scoperta di un bacino di gas naturale nel territorio dei Paesi Bassi.
(5) I trasferimenti economici (finanziamenti, investimenti, donazioni, prestiti) se gestiti in assenza di controlli interni e senza la presenza di un tessuto di imprese locali capaci di utilizzarli proficuamente, alimentano le inefficienze e favoriscono atteggiamenti predatori e vittimistici che contribuiscono a mantenere una situazione di crisi permanente.
Variabile/Indicatore Afghanistan trend
Istituzioni
Efficacia del governo Dopo un iniziale miglioramento la situazione è peggiorata nuovamente Stabilità politica In peggioramento. Assenza di un candidato prevalente per le elezioni presidenziali
2014
Qualità normativa In miglioramento, ma ulteriori miglioramenti sono necessari per favorire la crescita del settore privato
Livello della corruzione Alto, è un problema molto serio che interessa tutti gli apparati statali
Sicurezza
Sicurezza I dati indicano che l’87% della popolazione risiede in territori controllati dallo stato. In atto la 5° fase del processo di transizione che interessa le regioni sud-orientali, roccaforti degli insorti
Conflittualità interna Elevata. Persistono attacchi da parte di gruppi di insorti
Economia
Diversificazione economica Scarsa. L’economia si basa principalmente su agricoltura e allevamento. L’industria è inesistente, mentre il settore dei servizi è in forte sviluppo Aiuti economici Elevata dipendenza. La riduzione degli aiuti prevista nelle ultime fasi della
transizione rischia di destabilizzare ulteriormente l’assetto economico Integrazione nel mercato
internazionale Marginale. Bilancia commerciale fortemente squilibrata a favore delle importazioni. Mancanza di infrastrutture per collegare il Paese con i mercati oltre confine
Infrastrutture
Trasporti Rete stradale difficilmente percorribile e in via di costruzione o ripristino. Rete ferroviaria pressoché inesistente, in fase di progettazione e costruzione Energia Alto potenziale in campo idroelettrico ed eolico. Al momento circa il 70%
dell’energia viene importata
Popolazione
PIL pro capite 687 USD. In crescita
Scolarizzazione primaria In aumento le iscrizioni alla scuola primaria. Solo il 30% della popolazione adulta risulta alfabetizzato
Frammentazione etnica Elevata
Tab. I - Indicatori di valutazione della condizione politica, economica e sociale applicati al caso di studio dell’Afghanistan.
Fonte: elaborazione dell’autore su base dati integrata.
3.2. Analisi delle variabili
Ne risulta che la condizione dell’Afghanistan è particolarmente debole, caratterizzata da instabilità e insicurezza, che si prevede aumenteranno a ridosso delle elezioni presidenziali previste per aprile 2014 e di quelle parlamentari l’anno seguente (WORLD BANK, 2013).
È un Paese retto da un governo estremamente fragile, che non garantisce la stabilità politica e scarsamente legittimato, anche a causa della profonda frammentazione etnica della popolazione. Il governo deve fronteggiare continui attacchi da parte degli insorti, che comprendono talebani e gruppi armati legati ai «signori della guerra» e del narcotraffico. Una delle leve su cui poggia la propaganda degli insorti è la corruzione delle istituzioni, una piaga che colpisce la politica, l’apparato amministrativo, il sistema giudiziario e le forze di polizia (WORLD BANK,2010,2012;THE ECONOMIST INTELLIGENCE UNIT,2012).
La sicurezza nel Paese è aumentata rispetto al 2001, quando cadde il regime talebano: da giugno 2013, l’87% della popolazione risiede in zone considerate sicure e sotto il controllo del governo centrale ed è in corso la quinta ed ultima fase del processo di transizione per il passaggio della gestione del territorio delle province sud-orientali (dove è più radicata la presenza degli insorti) dall’ISAF-NATO alle forze armate regolari afghane (www.isaf.nato.int, 2013).
Sul piano economico, l’Afghanistan è totalmente dipendente dagli aiuti internazionali che costituiscono la voce più consistente del PIL, come da stime della Banca mondiale, secondo le quali nel 2010 i sussidi sono stati il 98% del totale. L’agricoltura e l’allevamento sono limitati alle oasi e lungo il corso dei fiumi e la coltivazione illegale del papavero da oppio è la principale produzione agricola. Per quanto concerne l’industria, questa è assente o limitata al settore manifatturiero e artigianale. Anche il settore bancario e finanziario non è solido, la popolazione non possiede capitali e sono poche le attività imprenditoriali, inoltre esiste un fiorente circuito finanziario informale e spesso illegale, molto concorrenziale rispetto a quello ufficiale. È invece in netto sviluppo il settore dei servizi.
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Lo scarso sviluppo del settore agricolo, legato principalmente al narcotraffico, e l’assenza di attività industriali, relegano l’Afghanistan ai margini del mercato internazionale. Sono ancora scarsi gli investimenti esteri che permetterebbero all’economia di crescere e diversificarsi. Questo a causa della costante precarietà della sicurezza e della carenza di infrastrutture, sia sul piano dell’approvvigionamento energetico che dei trasporti(6).
Un terzo della popolazione vive al di sotto della soglia di povertà, con un PIL pro capite di soli 687 USD(7). È dedita principalmente ad attività rurali o artigianali e l’alfabetizzazione nella
popolazione adulta è bassa, circa il 30%. È importante sottolineare che la forza lavoro richiesta nel comparto minerario è spesso altamente qualificata, ciò comporta il rischio che l’occupazione non tragga benefici dallo sviluppo dell’industria estrattiva (WORLD BANK, 2010, 2012, 2013).
Dai risultati emersi da questi dati si deduce che l’Afghanistan è pericolosamente indirizzato verso la trappola della risorsa primaria e le potenzialità di sviluppo dell’industria mineraria rischiano di essere soffocate da dinamiche perverse di cattiva gestione della ricchezza.
4. RESILIENZA
Il secondo scenario che potrebbe delinearsi a seguito dello sfruttamento del patrimonio geologico afghano è quello della resilienza, che può essere definita come la capacità di un sistema economico di resistere, assorbire o superare uno shock economico esterno.
Nonostante quanto emerso nel paragrafo precedente, non è da escludersi che l’Afghanistan si possa rivelare un sistema resiliente: la dotazione mineraria è una finestra di opportunità che il Paese può sfruttare per strutturare una solida economia, rendersi finanziariamente indipendente e connettersi commercialmente, in primis a livello regionale con i Paesi confinanti, e successivamente con il resto del mondo.
Il governo e la comunità internazionale hanno adottato un programma di sviluppo economico denominato National and Regional Resource Corridors Program (NRRCP)(8): una sequenza di azioni
finalizzate a trasformare gli investimenti per il settore estrattivo in esternalità positive per l’economia e la società. Questo strumento divide gli investimenti in quattro dimensioni: infrastrutture (strade, ferrovia, energia, acqua), mezzi di sussistenza (creazione di posti di lavoro), governance (rafforzamento del management finanziario, efficacia delle policy, trasparenza) e impatto ambientale e sociale (riduzione dei danni all’ambiente e garanzia di benefici alla popolazione) e l’obiettivo è far si che i benefici derivanti da questi investimenti ricadano anche su altri settori economici, creando le basi per un’economia diversificata.
Il NRRCP prevede che l’accesso alle infrastrutture viarie costruite per servire le miniere venga esteso alla popolazione, contribuendo ad agevolarne gli spostamenti e a favorire il commercio tra i mercati regionali. Allo stesso modo gli impianti per l’approvvigionamento energetico dovranno produrre energia non solo per siti di estrazione, ma anche per gli agglomerati urbani. Le competenze fornite agli operatori che verranno inseriti nel settore minerario potranno essere utilizzate anche in altri ambiti lavorativi(9),
inoltre è prevista la creazione di un indotto che genererà posti di lavoro indirettamente legati all’industria mineraria e, di conseguenza, una serie di figure professionali e opportunità occupazionali in campo finanziario, formativo, e nella produzione di beni e servizi (www.nrrcp.gov.af).
Sul piano legislativo sono già stati effettuati alcuni interventi volti ad aumentare la trasparenza e l’efficienza normativa, rendendo il Paese più attrattivo per gli investimenti esteri: nel 2009 è stata sottoscritta l’Extractive Industries Trasparency Initiative (EITI), un’iniziativa a livello globale i cui stati aderenti garantiscono la trasparenza dei rapporti economici tra le società operanti nel settore estrattivo e i governi, e l’anno successivo è entrata in vigore la Mining Law che, anche se ritenuta ancora inadeguata, regola tutto ciò che concerne il processo estrattivo (proprietà, controllo, sfruttamento,
(6) In Afghanistan la rete stradale è in via di costruzione. Attualmente la maggior parte della viabilità è costituita da strade non asfaltare e difficilmente percorribili. La principale arteria è la c.d. Ring Road che collega le principali città, Kabul, Kandahar, Herat e Mazar-i Sharif. È invece pressoché inesistente la rete ferroviaria che conta due soli tratti attivi per 120 km totali. Nuovi tratti sono oggi in progettazione e costruzione (www.mot.gov.af).
(7) Valore stimato dalla Banca mondiale, riferito al 2012 (http://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.PCAP.CD).
(8) Il primo corridoio di sviluppo, denominato «Maputo development corridor», è stato attuato da Sud Africa, Mozambico e Swaziland, un secondo corridoio di successo è quello che si è sviluppato nel nord del Cile attorno all’industria mineraria legata all’estrazione di rame.
(9) Sono necessarie varie figure professionali, alcune altamente specializzate, quali ad esempio i geologi, altre meno specifiche del settore, come ad esempio ingegneri, tecnici, manager, la cui formazione può essere sfruttata anche in altri campi.
investimenti). A livello fiscale, il nuovo regime introdotto nel 2009 è in linea con gli standard internazionali e quindi favorisce i flussi di denaro dall’estero (www.mom.af.gov).
Queste misure sono il primo passo di un difficile percorso che le istituzioni dovranno percorrere per trasformare l’Afghanistan da un landlocked country a un Paese attivo sul mercato internazionale, dotato di infrastrutture che permettano l’accesso ai porti dei Paesi limitrofi e il transito delle merci attraverso il suo territorio(10).
Per concludere la panoramica sulle possibilità di resilienza del sistema afghano e in riferimento al rischio di cadere vittima della trappola della risorsa primaria, si ricordino alcuni stati il cui percorso di sviluppo ha avuto esito positivo e che hanno saputo individuare i problemi e superarli. Il Botswana, ad esempio, si è dotato di dirigenti competenti che hanno reso solide le istituzioni e hanno lottato contro la corruzione. In Indonesia si è puntato sul sostegno ad altri settori produttivi, in primis quello agricolo. In Malesia, infine, sono state costruite infrastrutture in grado di attrarre investitori stranieri permettendo così la diversificazione dell’economia e, in un contesto etnico frammentato, si è stabilizzata la politica interna mediante la partecipazione delle minoranze ai processi decisionali (STEVENS, 2005).
5. CONCLUSIONI
Sebbene oggi l’Afghanistan si presenti come il candidato ideale per il paradosso dell’abbondanza, trovandosi in un difficile periodo di transizione politica, militare ed economica, non è ancora condannato definitivamente al sottosviluppo. Ci vorranno ancora parecchi anni affinché le infrastrutture necessarie al funzionamento degli impianti estrattivi siano pronte. Di conseguenza, prima che l’industria mineraria inizi ad operare, potrebbe trascorrere anche più di un decennio, un lasso di tempo abbastanza lungo perché lo stato si rafforzi, la sicurezza migliori su tutto il territorio nazionale, e gli altri settori dell’economia, che necessitano di minori investimenti e minor tempo per essere produttivi, inizino a svilupparsi.
Se i detentori del potere in Afghanistan vogliono evitare che la ricchezza del loro territorio si trasformi in una maledizione, dovrebbero tenere presente alcune lezioni chiave, quali la lotta alla corruzione (anche attraverso la centralizzazione dello stato che riduce, nei casi limite, le distorsioni provocate dal decentramento), l’importanza dell’istruzione, l’attenzione allo sviluppo sostenibile (impedendo che lo sfruttamento selvaggio esaurisca le scorte anzitempo e danneggi irreparabilmente l’ambiente), la diversificazione economica (apertura al commercio internazionale e sviluppo di altri settori produttivi).
Il c.d. developmental state è caratterizzato da élite che adottano lo sviluppo come obiettivo primario. Dalla capacità di fornire sviluppo, crescita e riduzione della povertà deriva la legittimazione delle istituzioni, le quali, per attuare efficacemente le politiche, devono far parte di uno stato forte che sappia contrastare la pressione degli interessi personali e la tendenza ad usare metodi predatori. L’Afghanistan ha davanti a sé un lungo percorso prima di poter essere definito un developmental state, ma l’assistenza della comunità internazionale (attuata attraverso diversi canali – diplomatico, economico, militare, ONG…) può favorire il processo di strutturazione istituzionale e ricostruzione dello stato (MIKESELL, 1997;AUTY,2001;KRONENBERG,2004;STEVENS, 2005). Non bisogna, quindi, escludere che si riescano a creare i presupposti affinché la resilienza prevalga sulle difficoltà sistemiche e si possa superare l’attuale condizione conflittuale e di povertà, trainando l’Afghanistan verso una situazione di equilibrio e realizzando un progresso sostenibile.
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(10) È importante ricordare che il territorio dell’odierno Afghanistan è stato un’importante crocevia commerciale ai tempi della Via della Seta, un reticolato di circa 8.000 km di itinerari terrestri, fluviali e marittimi lungo i quali si sono snodati, fino a circa 500 anni fa, i commerci tra Estremo Oriente e Mediterraneo.
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RIASSUNTO – Le potenzialità di sviluppo dell’industria mineraria afghana: tra «maledizione delle risorse» e resilienza - Il territorio dell’Afghanistan si presenta arido e povero, ma il suo sottosuolo nasconde un ricco patrimonio minerario che potrebbe fornire al Paese la chiave per costruire una solida economia, lasciandosi alle spalle i conflitti e l’instabilità che ne hanno caratterizzato la storia recente. Tuttavia questa ricchezza porta con sé delle insidie e per il futuro si delineano due scenari opposti: l’avverarsi della «maledizione delle risorse» o la resilienza. Una conduce direttamente al sottosviluppo e al persistere dell’instabilità, l’altra ad una serie di azioni volte a strutturare l’economia facendo leva sul potenziale minerario. Attraverso l’analisi di una serie di indicatori, questo lavoro fornisce una valutazione su come il Paese potrebbe rispondere allo sfruttamento delle risorse.
SUMMARY – The opportunities of development of Afghan mineral industry: Between «resource curse» and resilience - The landscape of Afghanistan seems to be dry and poor. Actually there is a rich mineral heritage buried under its subsoil, which could be a chance for the country to build a solid economy, overcoming long years of war and instability. Yet this hidden richness brings also some dangers with and Afghanistan’s future could outline in two possible scenarios: the development of the «resource curse» or resilience. The first leads straight to underdevelopment and lasting instability, while in the second case the mineral industry may provide the driving force for a stable economy. The aim of this work is to analyze a set of indicators, offering an evaluation of how the country could react to resource exploitation.
Parole chiave: Afghanistan, risorse, sviluppo. Keywords: Afghanistan, resources, development.