Qualifiche a “ruolo aperto” e funzioni

La prima innovazione si produsse, soltanto, con la l. 24 marzo 1958, n. 195 “Norme sulla costituzione e sul funzionamento del Consiglio superiore

della Magistratura”, attraverso la quale venne abrogata la competenza del

Ministro della giustizia sulle nomine concorsuali.

Gli interventi della Corte Costituzionale sono stati molti, ma per quanto attiene alla progressione in carriera la vera novità fu costituita dall’introduzione delle qualifiche a “ruolo aperto”.

Inizialmente con la legge 25 luglio 1966, n.570, cosiddetta “legge Breganze”, per la nomina a magistrato di Appello e, successivamente, con la legge 20 dicembre 1973, n.831 (detta anche, ironicamente, “legge Breganzone”), per la nomina a magistrato di Cassazione e alle funzioni direttive superiori258, fu avviata una vera rivoluzione, cui seguì la disciplina relativa alla nomina a magistrato di Tribunale di cui alla legge 2 aprile 1979, n.97 - Norme sullo stato giuridico dei magistrati e sul trattamento economico

dei magistrati ordinari e amministrativi, dei magistrati della giustizia militare e degli avvocati dello Stato259.

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Comma I della VII Disposizione Transitoria e Finale della Costituzione stabiliva che “Fino a quando non sia emanata la nuova legge sull’ordinamento giudiziario in conformità con la Costituzione continuano ad osservarsi le norme dell’ordinamento vigente”.

258

La legge 25 luglio 1966, n.570, aboliva i concorsi e gli scrutini per la promozione ma magistrato di corte di appello e la legge 20 dicembre 1973 n.831 operava in modo analogo per la promozione a magistrato di cassazione.

259 _{v. M. Fantacchiotti e F. Fiandanese, La valutazione della professionalità del} giudice ordinario, in Il nuovo ordinamento giudiziario, cit. p. 225.

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A seguito di tali modifiche legislative, riguardanti il sistema dei concorsi per la promozione dei magistrati, il sistema di avanzamento di carriera venne correlato, esclusivamente, all’anzianità di servizio, a prescindere dalle funzioni svolte e dai posti in organico. Venne abolito il sistema dei concorsi interni; la “progressione in carriera” non si articolava più in gradi (in base a concorsi e scrutini) che vennero sostituiti con qualifiche giudiziarie, essenzialmente legate all’anzianità260

.

Furono individuate cinque qualifiche e furono collegate ad esse – e a momenti cronologici ad essi connessi – gli avanzamenti economici: uditore giudiziario, magistrato di Tribunale, magistrato di Corte d’Appello, magistrato dichiarato idoneo ad essere ulteriormente valutato ai fini della nomina a magistrato di Cassazione e magistrato idoneo al conferimento delle funzioni direttive superiori.

La nomina a magistrato di Tribunale veniva conseguita dopo due anni dal decreto di nomina ad uditore giudiziario, previo svolgimento di funzioni giudiziarie per dodici mesi; la nomina a magistrato di Corte d’Appello veniva maturata dopo undici anni dalla nomina a magistrato di Tribunale, quella a magistrato idoneo al conferimento delle funzioni di Cassazione dopo altri sette anni ed infine, dopo ulteriori otto anni, la qualifica di magistrato di Corte di Cassazione con idoneità allo svolgimento di funzioni direttive superiori (dunque al ventottesimo anno dall’ingresso in magistratura).

Alle scadenze fissate, il Consiglio giudiziario - organo presente presso ciascuna Corte d’Appello, chiamato a svolgere funzioni decentrate in materia di ordinamento giudiziario - esprimeva un parere sulla progressione del magistrato; successivamente, il Consiglio Superiore della Magistratura deliberava sulla progressione in carriera.

Le promozioni venivano trasformate così in avanzamenti nelle qualifiche e non necessitavano più di un concorso interno261.

260 _{v. L. Pomodoro, Manuale di ordinamento giudiziario, cit. p.103.}

Con il nuovo assetto venivano quindi eliminati i gradi della magistratura e sostituiti con qualifiche giudiziarie.

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Per il conferimento di tali qualifiche, era previsto un procedimento di valutazione della professionalità del magistrato che si articolava attraverso l’acquisizione del fascicolo personale, del rapporto del capo dell’ufficio, del parere del Consiglio giudiziario e si concludeva (in caso di valutazione positiva) con delibera del CSM.

La delibera attribuiva la relativa qualifica.

In caso di valutazione negativa, con delibera di non conferimento della qualifica, seguiva una ripetizione della valutazione della professionalità decorso un biennio (nomina a magistrato di tribunale e di appello) o un triennio (nomina a magistrato di cassazione e alle funzioni direttive superiori) e così via senza che fosse prevista alcuna conseguenza specifica in caso di un susseguirsi di pluralità indeterminata di valutazioni negative per i successivi segmenti cronologici (se non quella del mancato conferimento della qualifica) – con l’esclusione del diritto a partecipare ai concorsi per incarichi che necessitassero di tale qualifica – e del connesso avanzamento economico.

La qualifica si aveva in base all’anzianità (salvi i demeriti) ed era per lo più finalizzata all’aumento di stipendio.

La principale novità delle riforme, consisté nel riconoscimento della qualifica e dei connessi sviluppi stipendiali a tutti i magistrati valutati idonei sotto il profilo della professionalità, senza limiti numerici di posti disponibili (anche in eccedenza rispetto al numero dei posti vacanti). La qualifica prescindeva dalla funzione, poiché veniva assegnata solo sull’astratta idoneità di quel magistrato a svolgere quella determinata funzione, ma non già sull’esistenza di un posto vacante da assegnare.

Le promozioni potevano avvenire quindi anche in eccedenza rispetto al numero dei posti vacanti. I magistrati idonei, avrebbero poi avuto la possibilità di accedere alle funzioni corrispondenti al nuovo livello di carriera facendone domanda quando i posti si sarebbero resi disponibili. Per questo venne chiamato sistema a “ruolo aperto”262

; in questo modo il sistema separava la qualifica dalle funzioni.

262 _{Così, ad esempio, essere magistrati con qualifica di appello non significava} svolgere funzioni di giudice d’appello.

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Le funzioni, al contrario, si attribuivano in base ai posti vacanti, tra i magistrati che ne avessero la qualifica, e ne facessero la richiesta263.

Veniva sradicato l’impianto gerarchico-concorsuale collegato al conferimento delle funzioni, avvicinando lo status del magistrato a quello disegnato dalla Costituzione. La progressione in carriera per qualifiche a ruolo aperto, però, conduceva ad una distinzione terminologica dei magistrati secondo un ordine piramidale (benché aperto) e dal compimento di valutazioni meramente formali e dal possibile appiattimento della professionalità verso il basso.

L’Associazione Nazionale Magistrati, pur valutando positivamente l’impostazione a ruolo aperto, ha sempre evidenziato la necessità di una modifica della materia, auspicando l’introduzione di una disciplina che ne superasse i punti deboli264. L’ANM metteva in evidenza la necessità di rivisitare l’assetto delle valutazioni di professionalità rafforzando il rispetto dell’impianto costituzionale e valorizzando, allo stesso tempo, l’effettività del controllo.

263 _{v. G. Scarselli, Ordinamento giudiziario e forense, cit. p. 95 e ss.}

264 _{v. M. Patarnello, in “Ordinamento giudiziario: organizzazione e profili} processuali”, p. 48. Già il 20 marzo 1991 l’ANM elaborò un documento indirizzato alla Commissione Giustizia della Camera che all’epoca esaminava un disegno di legge che attingeva le questioni relative all’assetto della magistratura. In relazione al disegno di legge, che ipotizzava nella parte di interesse una verifica biennale della professionalità dei magistrati mediante parere espresso dai CG, l’associazione dei magistrati segnalava che se da un lato la verifica periodica di professionalità, magari quadriennale, poteva costituire la giusta prospettiva di assetto definitivo della problematica, la stessa veniva proposta nel disegno di legge in sovrapposizione all’avanzamento per qualifiche, creando numerosi problemi.

Nel 1993, l’ANM, ha formulato la “Proposta di riforma dell’ordinamento giudiziario”; qui venivano sottolineati i principali limiti rimasti irrisolti dall’assetto di avanzamento per qualifiche. Si auspicava, in particolare, l’abolizione dei gradi e delle qualifiche, l’eliminazione del nesso tra progressione nelle qualifiche e progressione economica, la realizzazione della scuola di formazione permanente in connessione con controlli di professionalità almeno quadriennali (svincolati dalle occasioni di trasferimento o conferimento delle funzioni).

Anche nel documento conclusivo su “I magistrati e la sfida della professionalità” varato il 20 aprile 2003, l’ANM sottolineava la necessità di introdurre strumenti di verifica della professionalità ravvicinati ed estesi su tutto l’arco dell’attività del magistrato con acquisizione costante dei dati anche sotto il profilo delle capacità organizzative con l’abolizione del sistema delle qualifiche, ferma restando lo sganciamento della progressione economica dal conferimento delle funzioni, respingendo ogni sistema che inventivi una corsa verso le funzioni di appello o di legittimità.

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