7. Il rapporto tra le fonti di conoscenza e le informazioni acquisite dal dirigente
7.2. La risposta del CSM
Al quesito del Consiglio giudiziario di Milano del 10 luglio 2012, il Consiglio superiore della magistratura, risponde quasi un anno dopo, il 19 aprile 2013; anche questo, risente dell’ambiguità indicata e sembra confondere il problema dell’allargamento delle fonti con quello dell’acquisizione degli elementi in base ai quali i rapporti informativi possono essere redatti.
La delibera del CSM ha escluso che il dirigente possa richiedere contributi informativi per redigere il rapporto a soggetti esterni all’ufficio di appartenenza del magistrato in valutazione; il CSM esclude la possibilità di un ingresso di “quelle che sarebbero vere e proprie valutazioni di riscontro affidate ai titolari degli uffici direttivi degli uffici complementari a quello di riferimento” e ciò in quanto “una simile apertura … affiderebbe la fonte di una parte di valutazioni proprie ad un altro soggetto”.
Il Consiglio superiore esclude poi che le informazioni indicate possano essere ricomprese nelle “situazioni specifiche rappresentate da terzi” di cui il dirigente deve tener conto nella redazione del rapporto, risolvendosi altrimenti in “surrettizie valutazioni di ordine generale”.
Il CSM arriva a qualificare l’eventuale documento contenente le risposte al modulo come vero e proprio “pre-rapporto, stilato senza alcuna previsione normativa di ordine primario o secondario, da titolare di ufficio diverso da quello di appartenenza del magistrato in valutazione e riferito ad una serie di parametri di giudizio veri e propri”.
Così definite le informazioni acquisite, il CSM aggiunge che sarebbe difficile quindi distinguere all’interno delle stesse tra informazioni su fatti, in
351 Il quesito cioè, in ciò peraltro rispecchiando il dibattito in Consiglio, mostra la sua ambiguità nell’indicare le informazioni come dirette al dirigente ma nello stesso momento nell’elencarle tra le fonti.
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quanto tali ammissibili ai sensi del capo VII, e giudizi di ordine generale “sicuramente non ammessi” attesa la tipizzazione di dettagli delle fonti operata dalla circolare.
Gli atti o documenti relativi a fatti specifici provenienti da terzi, compresi i capi di altri uffici, sono cioè utilizzabili, secondo l’interpretazione che il CSM dà del capo VII comma I ultima parte, solo se formati indipendentemente dalla valutazione di professionalità. Tale interpretazione consente, secondo il CSM, di rispettare il sistema delle fonti previsto dalla normativa (primaria e secondaria) che, dove ha voluto prevedere l’intervento nel procedimento di “terzi rispetto all’ufficio di appartenenza del magistrato” lo ha fatto espressamente come per il Consiglio dell’ordine peraltro limitando l’intervento alla segnalazione di fatti specifici (evidenziando che si tratta solo di un atto “eventuale e non necessario”)352
.
Le argomentazioni del CSM, così come quelle del Consiglio giudiziario, confondono il principio della tipicità delle fonti con l’acquisizione da parte di chi è incaricato di redigere una delle fonti tipiche – per l’appunto il dirigente dell’ufficio – degli elementi in base ai quali predisporre il rapporto.
Si sostiene infatti che la richiesta del Procuratore della Repubblica amplierebbe le fonti tipiche previste dalla circolare.
Nel dibattito si è sostenuto inoltre che il dirigente dovrebbe esercitare continuativamente il proprio potere-dovere di vigilanza sull’attività svolta dai magistrati del suo ufficio: il Procuratore dovrebbe verificare personalmente, in udienza, come i suoi sostituti svolgono quelle tipiche funzioni requirenti (in modo tale da non dover richiedere informazioni ad altri soggetti).
Il parere della Dott.ssa Anna Maria Zamagni, GUP di Milano, non è però conforme a tale visione. A suo avviso, il dirigente dell’ufficio, per redigere il rapporto, acquisisce un insieme di elementi, non tutti necessariamente tramite percezione diretta e personale. Solleva quindi palesi
352 v. A. Zamagni, A proposito del rapporto tra le fonti di conoscenza e le informazioni acquisite dal dirigente dell’ufficio per la redazione del rapporto informativo: un caso emblematico, cit, p. 150.
Infine il CSM sottolinea che le valutazioni “incrociate” si pongono quale elemento di disturbo della dinamica processuale e ha evidenziato che l’allargamento delle fonti può essere demandato esclusivamente a “un intervento esplicito e ragionato del legislatore”.
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perplessità, soprattutto relativamente ad uffici di grandi dimensioni (come il suo di Milano): ciò significherebbe la partecipazione del Presidente del Tribunale alle udienze degli oltre duecento giudici del proprio ufficio. E ciò non solo in occasione della redazione del parere, ma “continuativamente”. Se così fosse, il dirigente di un ufficio di grandi dimensioni dovrebbe passare il suo tempo a controllare tutte le udienze, probabilmente senza riuscire a verificarli tutti353.
Che ciò non sia possibile è confermato anche dal fatto che i rapporti informativi dei dirigenti si fondano essenzialmente (forse esclusivamente) sui rapporti dei Presidenti di sezione o degli aggiunti del pool del magistrato sottoposto a valutazione, e spesso i Presidenti di sezione acquisiscono informazioni dai Presidenti del collegio del dato giudice.
Questi sub-procedimenti sono stati pacificamente ammessi dal CSM che non ha mai ritenuto che i rapporti informativi così redatti dai dirigenti degli uffici fossero frutto di un’illegittima e non consentita acquisizione di informazioni. Ordinariamente, il dirigente, acquisisce notizie da altri soggetti che conoscono meglio il lavoro del magistrato sottoposto a valutazione.
Stando alla tesi del dibattito, tutti i rapporti informativi così redatti non potrebbero essere utilizzati in quanto veicolo di notizie non attese.
Ad avviso del Gup di Milano, il CSM, nella sua risposta al quesito è caduto in errore (nel medesimo del Consiglio giudiziario), ritenendo che le indicazioni provenienti dai giudici richieste dal Procuratore, siano una fonte autonoma e distinguendo, quindi, tra informazioni interne all’ufficio ed informazioni esterne, da considerarsi vere e proprie fonti.
La stessa lettera f) dell’art.11, più volte citato, conferma quanto sostenuto dalla Dott.ssa Zamagni: i rapporti informativi e le segnalazioni del Consiglio dell’ordine sono fonti; nella redazione dei primi i dirigenti devono tener conto delle situazioni specifiche rappresentate da terzi. Queste ultime, sono pertanto elementi in base ai quali il dirigente redige il rapporto, ossia la fonte, e non si comprende perché non possano contenere informazioni acquisite
353 v. A. Zamagni, A proposito del rapporto tra le fonti di conoscenza e le informazioni acquisite dal dirigente dell’ufficio per la redazione del rapporto informativo: un caso emblematico, cit, p. 151
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dagli uffici corrispondenti proprio in occasione delle valutazioni di professionalità, cioè quando il capo ufficio deve redigere il rapporto.
Il documento del dirigente non è un parere (e in quanto tale valutativo), ma un rapporto informativo, che non dovrebbe contenere giudici generici, ma valutazioni fondate su fatti specifici, compresi per disposizione normativa i fatti segnalati da terzi (lett. f) comma 4 art.11). Non si comprende quindi perché quei fatti non possano essere acquisiti da chi ogni giorno ha a che fare con il magistrato sottoposto alla valutazione, verificando in udienza il lavoro che svolge.
Il problema non è quindi quello delle fonti ma quello dell’acquisizione di elementi esterni per la redazione dei rapporti informativi: meno persone intervengono nella valutazione, più agevole sarà per il dirigente e per il circuito dell’autogoverno formulare pareri genericamente positivi sui magistrati sottoposti a valutazione.
Si prospetta la possibilità che il giudice possa fornire informazioni non corrette per ragioni che esulano dai comportamenti tenuti dal PM nell’esercizio dell’attività giudiziaria e il fatto che i giudici saranno chiamati a fornire elementi di conoscenza sull’attività di una delle parti potrebbe determinare un condizionamento nell’esercizio delle funzioni requirenti354
.
Il nostro sistema giudiziario è poco disponibile a giudizi che provengono dall’esterno, dalle altre parti, dai collaboratori, dagli utenti.
I giudici però sono coloro che conoscono più e meglio di tutti alcune fasi della professionalità del PM che quotidianamente operano dinanzi a loro (e viceversa); escludere un tale patrimonio conoscitivo significa impedire che la valutazione di professionalità risponda a pieno a quella che dovrebbe essere la sua funzione ovvero quella di ricostruire in modo completo le qualità del magistrato, le sue caratteristiche professionali e il tipo di lavoro effettivamente svolto.
354
v. A. Zamagni, A proposito del rapporto tra le fonti di conoscenza e le informazioni acquisite dal dirigente dell’ufficio per la redazione del rapporto informativo: un caso emblematico, cit, p. 154.
Questa indisponibilità non deriva solo dal corporativismo, ma è un tratto caratteristico della nostra amministrazione.
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Servirebbe una revisione critica di quella risposta: il CSM ha perso un’occasione che avrebbe consentito, anche a normativa invariata, l’acquisizione di informazioni in grado di rendere le valutazioni di professionalità più aderenti alla realtà; un’occasione mancata nel percorso che necessariamente deve portare all’identificazione di nuove fonti di conoscenza355. Tali fonti non potrebbero che essere esterne al rapporto dirigente-magistrato in valutazione e consentirebbero di uscire da uno schema che risente ancora troppo della posizione di “potere” del primo e di “subordinazione” del secondo, relegando in un angolo le effettive modalità di esercizio del mestiere di magistrato.
355 v. A. Zamagni, A proposito del rapporto tra le fonti di conoscenza e le informazioni acquisite dal dirigente dell’ufficio per la redazione del rapporto informativo: un caso emblematico, cit, p. 155.
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Osservazioni conclusive
Le riforme che si sono succedute a partire dal 2005, fino ad arrivare al 2007, al di là delle loro differenze, hanno configurato una prospettiva comunque diversa dai decenni precedenti. Specifica attenzione è stata rivolta alla formazione permanente dei magistrati, essendo stata istituita anche una “Scuola” apposita; sono stati previsti puntuali controlli di professionalità, meccanismi di promozione dipendenti da concorsi ed una progressione economica non automatica ma legata al superamento dei vagli di professionalità.
L’esercizio della giurisdizione presuppone infatti un livello adeguato di professionalità dei magistrati che la esercitano e, insieme ad una buona formazione degli stessi, contribuisce al perfezionamento del livello di professionalità dell’intero ordine giudiziario.
Il nuovo sistema di valutazione della professionalità dei magistrati rappresenta un’importante sfida per il miglioramento della qualità della giustizia ma non basta modificare le norme regolatrici per garantire un buon funzionamento generale del sistema. E’ necessario altresì che una nuova cultura delle valutazioni sia effettivamente recepita dall’intero corpo giudiziario; dibattito che guarda al futuro, alla realizzazione di una giustizia di qualità al servizio dei cittadini.
A tal fine sarebbe necessario fornire possibilità di aggiornamento professionale non rituali ma effettive e di verificare poi la professionalità non tanto alla stregua di una preparazione astratta, quanto in relazione al lavoro concretamente svolto dai magistrati, salvaguardando al massimo possibile la libertà dello ius decidere, ma colpendo comportamenti inaccettabili ed attività frutto di errori macroscopici o ingiustificabili negligenze.
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La professionalità dei magistrati non migliorerà se non sarà accompagnata dalla convinzione che i principi costituzionali dell’autonomia e indipendenza della magistratura non sono norme di privilegio ma sono strumentali ad assicurare il fondamentale ed irrinunciabile principio dell’uguaglianza di tutti i cittadini davanti alla legge; cittadini che desiderano un giudice laborioso ma non attento soltanto a fare “statistica”; un giudice preparato ma non fanatico del “combinato disposto”; capace di ascoltare, più che di esprimere subito le proprie convinzioni e capace di cambiarle proprio dopo aver ascoltato. Un giudice consapevole che ogni fascicolo non è una “pratica”, ma un destino umano.
175
R
IFERIMENTIN
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Statuto Albertino, 04 marzo 1848 “Statuto del Regno o Statuto Fondamentale
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Decreto Rattazzi, legge 23 ottobre 1859 n. 3702
Legge Lanza, legge 20 marzo 1865, n. 2248 “Regno d’Italia”
Ordinamento giudiziario Cortese, R.D. 6 dicembre 1865, n. 2626
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Regio Decreto Villa, R.D. 4 gennaio 1880, n. 5230
Riforma Zanardelli, legge 8 giugno 1890, n. 6878
Riforma Orlando, legge 14 luglio 1907, n. 511
Riforma Giolitti, R.D. 10 ottobre 1907, n. 689
Riforma Rodinò, R.D. 14 dicembre 1921, n. 1978
176
Regio Decreto Legislativo Togliatti, R.D. 31 maggio 1946, n. 511 “Guarentigie
della magistratura”
Legge 24 marzo 1958, n. 195 “Norme sulla Costituzione e sul funzionamento
del Consiglio superiore della Magistratura”
Legge 9 febbraio 1963, n. 66 “Ammissione della donna ai pubblici uffici ed
alle professioni”
Legge Breganze, 25 luglio 1966, n. 570 “Disposizioni sulla nomina a
magistrato di Corte di appello”
Legge Breganzone, 20 dicembre 1973 n. 831 “Modifiche dell'ordinamento
giudiziario per la nomina a magistrato di Cassazione e per il conferimento degli uffici direttivi superiori”
Legge 2 aprile 1979, n. 97 “Norme sullo stato giuridico dei magistrati e sul
trattamento economico dei magistrati ordinari e amministrativi, dei magistrati della giustizia militare e degli avvocati dello Stato”
Decreto Legislativo 17 novembre 1997, n. 398 “Modifica alla disciplina del
concorso per uditore giudiziario e norme sulle scuole di specializzazione per le professioni legali, a norma dell'articolo 17, commi 113 e 114, della legge 15 maggio 1997, n. 127”
Legge 5 agosto 1998, n. 303 “Nomina di professori universitari e di avvocati
all'ufficio di consigliere di cassazione, in attuazione dell'articolo 106, terzo comma, della Costituzione”
Legge 28 marzo 2002, n. 44 “Modifica alla legge 24 marzo 1958, n. 195,
recante norme sulla costituzione e sul funzionamento del Consiglio superiore della magistratura”
177
Riforma Castelli:
- Legge 25 luglio 2005, n. 150 “Delega al Governo per la riforma
dell'ordinamento giudiziario di cui al regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12, per il decentramento del Ministero della giustizia, per la modifica della disciplina concernente il Consiglio di presidenza, della Corte dei conti e il Consiglio di presidenza della giustizia amministrativa, nonché per l'emanazione di un testo unico”
- Decreti attuativi:
D.lgs 16 gennaio 2006, n. 20 “Disciplina transitoria del
conferimento degli incarichi direttivi giudicanti e requirenti di legittimità, nonché di primo e secondo grado, a norma dell'articolo 2, comma 10, della legge 25 luglio 2005, n. 150”
D.lgs 23 gennaio 2006, n. 24 “Modifica all'organico dei
magistrati addetti alla Corte di cassazione, a norma dell'articolo 1, comma 1, lettera e), della legge 25 luglio 2005, n. 150”
D.lgs 27 gennaio 2006, n. 25 “Istituzione del Consiglio direttivo
della Corte di cassazione e nuova disciplina dei consigli giudiziari, a norma dell'articolo 1, comma 1, lettera c), della legge 25 luglio 2005, n. 150”
D.lgs 30 gennaio 2006, n. 26 “Istituzione della Scuola superiore
della magistratura, nonché disposizioni in tema di tirocinio e formazione degli uditori giudiziari, aggiornamento professionale e formazione dei magistrati, a norma dell'articolo 1, comma 1, lettera b), della legge 25 luglio 2005, n. 150”
D.lgs 20 febbraio 2006, n. 106 “Disposizioni in materia di
riorganizzazione dell'ufficio del pubblico ministero, a norma dell'articolo 1, comma 1, lettera d), della legge 25 luglio 2005, n. 150”
178
D.lgs 05 aprile 2006, n. 160 “Nuova disciplina dell'accesso in
magistratura, nonché in materia di progressione economica e di funzioni dei magistrati, a norma dell'articolo 1, comma 1, lettera a), della legge 25 luglio 2005, n. 150”
- Legge 24 ottobre 2006, n. 269 “Sospensione dell'efficacia nonché modifiche di disposizioni in tema di ordinamento giudiziario”
Riforma Mastella, legge 30 luglio 2007, n. 111 “Modifiche alle norme
sull'ordinamento giudiziario”
Decreto Legge 6 luglio 2011, n. 98 “Disposizioni urgenti per la stabilizzazione
della finanza”
Legge 15 luglio 2011, n. 111 “Conversione in legge, con modificazioni, del
decreto legge 6 luglio 2011, n. 98 recante disposizioni urgenti per la stabilizzazione della finanza”
Decreto Legge 21 giugno 2013, n. 69 - Decreto del fare “Disposizioni urgenti
per il rilancio dell'economia”
Legge 9 agosto 2013, n. 98 “Conversione in legge, con modificazioni, del
decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69, recante disposizioni urgenti per il rilancio dell'economia”
Decreto Legge 24 giugno 2014, n. 90 “Misure urgenti per la semplificazione e
la trasparenza amministrativa e per l'efficienza degli uffici giudiziari”
Legge 11 agosto 2014, n. 114 “Conversione in legge, con modificazioni, del
decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90, recante misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l'efficienza degli uffici giudiziari”
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