L’ossatura della politica immigratoria è costituita dal Regolamento di Dublino, noto anche come Dublino III.16 Esso abroga e sostituisce integralmente due precedenti normative (la
Convenzione di Dublino del 1990 e il Regolamento di Dublino II del 2003), pur ricalcandone l’impostazione generale. Scopo del sistema di Dublino sarebbe quello di armonizzare le politiche degli Stati dell’Unione europea sull’asilo e stabilire quali Paesi siano competenti per l’esame delle richieste, affinché ciò avvenga nel rispetto della Convenzione di Ginevra sui rifugiati del 1951 (cfr. 4.1).17
La Convenzione di Dublino del 1990, entrata in vigore in Italia nel 1997, era volta
14 Regolamento (UE) n. 604/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013. Il testo è consultabile su EUR-Lex, in https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?uri=CELEX%3A32013R0604 15 HATAWAY J. C. (2018), “Refugees in Orbit – again!”, in Verfassungsblog on Constitutional Matters, in https://verfassungsblog.de/refugees-in-orbit-again/, consultato nel giugno 2020
16 POMATA C. (2019), “La gestione dei migranti nell’UE: Dublino III”, in Lo Spiegone, in https://lospiegone.com/2019/01/19/la-gestione-dei-migranti-nellue-dublino-iii/, consultato nel giugno 2020
17 Internazionale (2019), “Come funziona il sistema di Dublino”, in
ad individuare lo Stato competente per l'esame di una richiesta d'asilo.18 Il Regolamento è
stato e continua ad essere la parte più controversa dell’intero sistema gestionale della politica d’asilo in ambito comunitario, per la mancata rispondenza, sin dalla genesi, ai principi di equo trattamento ed ai crismi di un efficiente meccanismo di gestione delle domande d’asilo.19
Con l'entrata in vigore del Trattato di Amsterdam20, la materia è stata devoluta alla
competenza della legislazione comunitaria, assumendo la denominazione di Regolamento Dublino II, entrato in vigore nel marzo 2003. Ad esso hanno aderito anche, mediante specifici accordi, Paesi non comunitari come la Norvegia e la Svizzera. Il nuovo Regolamento si prefiggeva un duplice scopo: da un lato evitare richieste d'asilo multiple, presentate successivamente in diversi Stati dell'Unione, e dall’altro offrire garanzia, ad ogni singolo richiedente asilo, che la propria richiesta sarebbe stata posta all’attenzione di uno Stato dichiarato competente in base ad un chiaro schema normativo. È stato sancito, inoltre, il “principio di autorizzazione”, in base al quale lo Stato che ha, in precedenza, concesso un visto d'ingresso, un permesso di soggiorno o autorizzazioni equivalenti, è responsabile in merito all’esame della domanda d’asilo. Dinanzi ad assenza di tali autorizzazioni o ad ingresso irregolare, lo straniero viene destinato al primo Paese d’arrivo. Eccezioni sono previste unicamente in merito alla situazione dei minori, al fine di restituire importanza all'unità familiare.21 Inoltre, il Regolamento prevede un sistema informatico che gestisce una
banca dati europea per il confronto delle impronte digitali dei richiedenti asilo e delle persone
18 RATHAUS F. (2007), “Rifugiati”, Enciclopedia Treccani, in
http://www.treccani.it/enciclopedia/rifugiati_res-fa9ea8f0-3e49-11de-a651-05056b3532f_%28Enciclopedia- Italiana%29/, consultato nel giugno 2020
19 PANEBIANCO S. (2017, p. 54), “Sulle onde del Mediterraneo: Cambiamenti globali e risposte alle crisi
migratorie”, Egea
20 “Trattato di Amsterdam che modifica il trattato sull'Unione europea, i trattati che istituiscono le Comunità
europee e alcuni atti connessi”, firmato il 2 ottobre 1997 ed è entrato in vigore il 1 maggio 1999
21 Sul punto, si veda la Guida per richiedenti asilo redatta dal Ministero dell’Interno, “Il Regolamento Dublino
e la procedura di asilo in Italia”, in
https://www1.interno.gov.it/mininterno/export/sites/default/it/assets/files/23/9979_italiano.pdf, consultato nel giugno 2020
che hanno attraversato in maniera irregolare una frontiera esterna dell’Unione.22 Ciò ha
consentito di determinare quale Paese è competente ad esaminare una richiesta d’asilo perché, dal raffronto delle impronte, è possibile verificare se lo straniero ha già presentato una domanda in un altro Paese dell’UE o se è entrato in modo irregolare nel territorio europeo dalla frontiera di un altro Stato membro.
Il Regolamento Dublino III, adottato in applicazione dell’articolo 78, paragrafo 2 del Trattato su Funzionamento dell’Unione Europea23, ha sostituito i precedenti strumenti,
apportando alcune modifiche. Esso trova applicazione per le richieste di asilo presentate a partire dal 1° dicembre 2013; il Regolamento Dublino II continua ad essere valido per le richieste precedenti. Dublino III introduce importanti novità, tra queste:
• l’obbligo, per gli Stati, di esaminare anche le domande di protezione internazionale presentate nelle zone di frontiera o di transito, sulle quali ricadrebbe la competenza dello Stato che per primo ha ricevuto domanda;
• il divieto di trasferimento del richiedente asilo verso uno Stato in cui rischierebbe di subire trattamenti inumani o degradanti;
• in caso di trasferimento, il richiedente ha diritto di esserne edotto per iscritto, ed eventualmente anche in forma orale, in una lingua a lui comprensibile. La decisione di trasferimento deve essere preceduta da un colloquio personale con il singolo richiedente, gestito da personale qualificato, in riservatezza e in una lingua a lui comprensibile;
• in assenza di esigenze connesse al ricongiungimento familiare dei minori, la competenza è dello Stato di primo ingresso regolare o irregolare. Lo Stato non- competente, che faccia richiesta a quello competente di prendere in carico il richiedente, può considerare tacita l’accettazione allo spirare di due mesi;
• nell'interesse del minore, lo Stato deve nominare un rappresentante che si occupi della pratica di richiesta di protezione internazionale, agendo a tutela delle sue possibilità di benessere e sviluppo.
22 Open Migration, “Regolamento EURODAC (European Dactyloscopie)”, in Glossario, in
https://openmigration.org/glossary-term/regolamentoeurodac/, consultato nel giugno 2020
23 L’art. stabilisce: “Ai fini del paragrafo 1, il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando secondo la
procedura legislativa ordinaria, adottano le misure relative a un sistema europeo comune di asilo che includa:[…] e) criteri e meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l'esame di una domanda d'asilo o di protezione sussidiaria;”
Nonostante le modifiche apportate, il criterio del primo Paese d’arrivo resta il nodo gordiano del regolamento di Dublino, condizionando qualunque tentativo di istituire un efficiente sistema di asilo.24 Nel tentativo di porvi rimedio, la Commissione europea ha
presentato25, nel 2016, una proposta di riforma con un meccanismo correttivo di
ridistribuzione dei richiedenti asilo dagli Stati soverchiati di richieste. In sede di vaglio da parte del Parlamento Europeo, procedura che si sviluppa in parallelo all’esame del Consiglio Europeo, il testo si è arricchito ulteriormente, arrivando a prospettare un sistema obbligatorio di quote, in sostituzione del principio del primo Paese d’arrivo, ed estendendo così l’onere di valutare le domande a tutti i membri dell’UE. Le premesse, tuttavia, non si sono concretizzate nell’usuale geometria del dialogo caratterizzata dai cd. “triloghi”26, ovvero
negoziati fra le tre istituzioni per chiudere il circuito decisionale.
Nel giugno 2018 la Bulgaria, che aveva la presidenza del Consiglio dell’UE, ha cercato di trovare un compromesso fra la bozza approvata dal Parlamento e le posizioni dei paesi più contrari, ma senza successo.27 La proposta prevedeva un sistema di quote, attivabile
solo in caso di superamento di oltre il 160% del flusso di richiedenti asilo rispetto all’anno precedente. Il contenuto del progetto si è palesato talmente poco incisivo da non spingere all’adesione neanche Italia e Spagna, da sempre favorevoli a un nuovo regolamento.
Parte del problema giace nella difficoltà di trovare una convergenza tale da coinvolgere anche governi “arroccati su posizioni estremamente ostili ai flussi migratori”28.
Caso emblematico è stato il rifiuto, da parte di Polonia, Ungheria e Cechia, di accogliere la quota, prevista nel 2015 dalla Commissione, per alleggerire il peso migratorio su Grecia e
24 BRUNETTI D., GENOVESE V. (2020), “Superare il regolamento di Dublino”, il Tascabile Treccani, in https://www.iltascabile.com/societa/superare-dublino-migranti/, consultato nel giugno 2020
25 Di particolare interesse è il discorso tenuto dal Presidente della Commissione Europea, Jean-Claude Juncker,
il 9 settembre 2015, la cui trascrizione è reperibile su
https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/SPEECH_15_5614, consultato nel giugno 2020 26 GALLO P., MAGRI G., SALVADORI M. (2018, p. 24), “L'armonizzazione del diritto europeo: il ruolo
delle corti”, Ledizioni
27 Il Post (2018), “La riforma europea dell’immigrazione è fallita, e non è una buona notizia”, in https://www.ilpost.it/2018/06/07/fallimento-riforma-dublino/, consultato nel giugno 2020
Italia.29 La Corte di giustizia dell’Unione europea ha ravvisato, in tale rifiuto, un grave
inadempimento degli obblighi comunitari.30
Una proposta più radicale è giunta da Bill Frelick31, responsabile dei rifugiati della
ONG Human Rights Watch: garantire un diritto di asilo “provvisorio” per persone che rispettino criteri quali la provenienza da un paese in guerra, offrendo così possibilità di lavorare in attesa che la richiesta sia vagliata; parte della proposta è anche la previsione che la richiesta sia esaminata dal primo Paese in cui è avanzata, e non dal primo Paese in cui il rifugiato abbia messo piede.
In un messaggio diffuso in vista della Giornata mondiale del rifugiato 202032, il
Ministro degli Interni, Luciana Lamorgese, ha tratteggiato le linee guida contenute in un documento di intenti, redatto dai ministri degli Interni di Italia, Cipro, Malta, Grecia e Spagna, da sottoporre all’attenzione dell’Unione europea: “riforma del regolamento di Dublino, regole diverse per una più equa ripartizione degli oneri tra gli Stati membri dell’Unione europea e migliori strumenti di tutela dei richiedenti asilo e rifugiati”. Come riferito dal Ministro, “il principio cardine delle politiche europee dovrebbe essere la solidarietà, l’equa ripartizione delle responsabilità, la tutela della vita dei migranti e la promozione dei diritti umani, che sono di primaria responsabilità dell’Ue e degli Stati membri nel loro insieme e non solo dei Paesi frontalieri che affacciano sul Mediterraneo”. È di primaria importanza, dunque, che l’operato dei soggetti internazionali si fondi su una “azione sinergica basata su un approccio partecipato, capace di far fronte al carattere
29 Il Fatto Quotidiano (2020), “Migranti. La Corte Ue condanna Ungheria, Polonia e Repubblica Ceca:
«Rifiutando i ricollocamenti hanno violato obblighi europei»”, in
https://www.ilfattoquotidiano.it/2020/04/02/migranti-corte-ue-condanna-ungheria-polonia-e-repubblica-ceca- rifiutando-i-ricollocamenti-hanno-violato-obblighi-europei/5758319/, consultato nel giugno 2020
30 Corte di giustizia dell’Unione europea, sentenza nelle cause riunite C-715/17, C-718/17 e C-719/17 Commissione/Polonia, Ungheria e Repubblica ceca; il testo è integralmente consultabile su http://curia.europa.eu/juris/documents.jsf?num=C-715/17
31 FRELICK B. (2015), “Time to ditch «Dublin»”, in Politico, in https://www.politico.eu/article/time-to-ditch- dublin-migrant-eu-germany-macedonia-africa/, consultato nel giugno 2020
32 CAIFFA P. (2020), “Migranti: Lamorgese (Interni), «ripartire oneri tra Stati Ue e riformare regolamento Dublino»”, in Servizio Informazione Religiosa, in https://www.agensir.it/quotidiano/2020/6/17/migranti- lamorgese-interni-ripartire-oneri-tra-stati-ue-e-riformare-regolamento-dublino/, consultato nel giugno 2020
trasversale di ogni seria politica di integrazione”.
In conclusione, a distanza di cinque anni dall’emergenza migratoria del 2015, i problemi permangono immutati e tale resta, anche, la resistenza ad un accordo ampiamente condiviso. Questo immobilismo rischia di minare il progetto europeo alle fondamenta, svilendone la funzione principale, ovvero “rafforzare la coesione economica, sociale e territoriale e la solidarietà tra gli Stati membri” 33.