I L FUNZIONAMENTO E LA GESTIONE DEGLI ENTI GESTORI DELLA RISORSA IRRIGUA *
5.1 Servizi dei Consorzi di Bonifica e ripartizione dei costi di gestione.
I Consorzi di Bonifica, storicamente costituiti per il miglioramento e per la salvaguardia dell’am- biente e del territorio, sono oggi strutture in grado di assicurare servizi di fondamentale importanza, quali la difesa idraulica/idrogeologica del territorio e la gestione del servizio irriguo.
Oltre a queste, che rappresentano le funzioni primarie dei Consorzi, ulteriori possibili campi d’a- zione sono connessi alle attività di tutela delle acque (censimento degli scarichi nella rete consortile, accettabilità della qualità delle acque a scopi irrigui), di tutela dell’ambiente e del territorio rurale (man- tenimento di ecosistemi, salvaguardia delle aziende di pregio) ed agli usi produttivi delle acque (riutiliz- zo a fini irrigui delle acque reflue, usi turistici e ricreativi delle acque, piscicoltura, produzione di ener- gia, approvvigionamento di imprese produttive).
In linea di principio, l’ottica del “servizio” richiede innanzi tutto che ogni spesa sia identificata ed attribuita a chi, o cosa, la genera. Il Piano di Classifica è lo strumento che contiene criteri, parametri e riscontri oggettivi per la copertura delle spese. Sono soggetti alla contribuzione i proprietari di immobili, sia agricoli che extra-agricoli, che traggono beneficio dall’attività consortile.
La ripartizione delle quote di spesa è fatta, in via definitiva, in ragione dei benefici conseguiti per effetto dell’attività consortile e, in via provvisoria, sulla base di indici approssimativi e presuntivi del beneficio conseguibile4. Le spese di esercizio e di manutenzione di opere irrigue ricadono solo sui com- prensori irrigui. Il criterio di riparto delle spese sostenute dal Consorzio, sia si tratti di spese per il servi- zio irriguo sia di spese legate all’attività di bonifica, si riferisce sempre al beneficio diretto.
5.1.1 La ripartizione delle spese di bonifica.
Per quanto riguarda l’attività di bonifica, la funzione che svolge il Consorzio e che comporta oneri a carico dei consorziati, è di contribuire in modo determinante alla sicurezza idraulica del territorio, assi- curando condizioni idonee allo sviluppo della vita civile e delle attività economiche.
Il beneficio conseguito dai proprietari per effetto del realizzarsi delle opere pubbliche di bonifica è di carattere economico. Visto che le spese per l’esecuzione delle opere è a totale carico pubblico, il bene- ficio non può essere commisurato all’incremento di valore fondiario o di reddito dovuto alle opere stesse5. Il beneficio economico che la proprietà consorziata ritrae da tale spesa non si concreta, quindi, in incrementi di reddito o di valore fondiario, ma nella tutela dei valori o dei redditi che vengono raggiunti attraverso l’attività di bonifica.
Ne consegue che il beneficio da considerare corrisponde da un lato alla diversa misura del danno che è evitato con l’attività di bonifica, o meglio, del diverso “rischio idraulico” cui sono soggetti gli immobili, e dall’altro ai valori fondiari o redditi che vengono preservati. Per determinare i rapporti di beneficio tra i vari immobili si opera, quindi, utilizzando opportuni parametri tecnici ed economici, espressi attraverso appositi indici: indice idraulico e indice economico.
4 Art. 11 R.D.n.215/33.
5 Non è possibile, cioè, ripartire la quota di spesa a carico della proprietà in rapporto alla differenza tra i valori o i redditi ante bonifica e quelli post bonifica.
5.1.2 La ripartizione delle spese del servizio irriguo.
Per ciò che riguarda il servizio irriguo, tra le finalità dell’attività consortile, come funzione essen- zialmente pubblica, rientra la tutela e la valorizzazione della produzione agricola conservando e incre- mentando le risorse idriche. Oltre all’elaborazione di proposte e di programmi di interventi ed alla esecu- zione in concessione delle opere, compete ai Consorzi di Bonifica l’esercizio e la manutenzione degli impianti di cui sono consegnatari. Con la consegna dell’acqua all’utente si esaurisce la funzione del Consorzio e sono lasciate all’imprenditore le scelte degli ordinamenti produttivi.
Il beneficio, che è conseguente al mantenimento in efficienza e all’esercizio di un complesso di opere che assicurano la consegna di una data quantità di acqua, è di carattere economico, in quanto corre- lato al maggior valore fondiario dei terreni, ovvero alla loro maggiore produttività. Tale beneficio, per- tanto, scaturisce dalla differenza di valore fondiario, ovvero di reddito tra un terreno servito dall’irriga- zione e un analogo terreno a coltura asciutta. Per il servizio irriguo, infatti, il beneficio non è rapportabile al valore economico del suolo come per le opere idrauliche, il cui onere di manutenzione si identifica con la tutela del territorio, ma alle diverse modalità di consegna dell’acqua ed alla suscettività produttiva dei terreni. In prima istanza, il beneficio può essere rapportato alla quantità di acqua posta a disposizione di ciascun terreno che consente il raggiungimento di determinati risultati produttivi e, quindi, economici.
Nella gran varietà di situazione che gli impianti di irrigazione possono presentare, il beneficio identificato può subire variazioni per effetto di fattori di tipo agronomico e di tipo tecnico.
Sotto il profilo agronomico, a parte la diversità degli indirizzi produttivi e delle pratiche agrono- miche di competenza degli imprenditori, è da considerare la varietà di situazioni pedologiche che posso- no presentare le varie zone servite e che rappresentano l’attitudine dei singoli terreni a trarre vantaggio dall’irrigazione.
Sotto il profilo tecnico, sono invece da considerare quegli elementi che possono influire sulla misura del beneficio per effetto dei maggiori o minori costi a carico dell’imprenditore per utilizzare l’ac- qua: consegna dell’acqua a pelo libero o in pressione; con sistemi turnati e a domanda; in quota domi- nante o soggiacente; con pressioni diverse; con densità diverse degli idranti o delle bocchette; vetustà, ecc. A parità di dotazioni e di risultato produttivo, i diversi costi a carico del consorziato per l’uso del- l’acqua producono un diverso risultato economico e quindi una diversa misura di beneficio.
In sintesi il beneficio irriguo può essere distinto in due parti: il beneficio potenziale ed il beneficio effettivo. Il beneficio potenziale è commisurato all’aumento del valore del fondo in virtù della capacità produttiva potenziale imputabile alla reale possibilità di adacquamento. Il beneficio effettivo dipende, invece, dall’incremento di reddito derivante dall’utilizzo della risorsa idrica, e quindi è commisurabile al consumo effettivo oltre che alla dotazione di acqua a disposizione. Per determinare la misura del beneficio effettivo bisogna tener conto di quei fattori tecnici, quali ad esempio la modalità di consegna dell’acqua che, rappresentando per l’utente costi maggiori o minori, hanno un’incidenza sul risultato economico.
Per rapportare le spese ai relativi benefici, per ogni impianto attivo, vanno computate le spese di manutenzione, quelle di esercizio, la quota di spese generali ed accessorie, le eventuali spese straordinarie. I Consorzi di Bonifica adottano criteri diversi per ripartire i costi sostenuti nella distribuzione del- l’acqua per l’irrigazione tra le aziende agricole associate.
Sulla base delle caratteristiche e del tipo di distribuzione è possibile articolare una tariffa a più voci. Una prima voce, che rappresenta il beneficio potenziale, a copertura dei costi di manutenzione sulla base della superficie irrigabile; una seconda voce, invece, a copertura dei costi di esercizio (beneficio effettivo) sulla base del consumo effettivo o, in alternativa, sulla base della superficie irrigata.
In funzione dei tipi di distribuzione e dei dati a disposizione di ciascun Ente è quindi possibile adottare due metodologie:
- la metodologia semplificata, che utilizza una tariffa monomia in cui confluiscono i costi di manuten- zione e quelli di esercizio irriguo;
- la metodologia standard, che utilizza una tariffa binomia: la prima voce per ripartire le spese di manu- tenzione e la seconda quelle di esercizio.
Nel primo caso il contributo può essere riferito all’ettaro irrigabile o irrigato, eventualmente diffe- renziato per qualità di coltura in funzione delle differenti esigenze idriche (o di altri parametri, quali il sistema di distribuzione al campo). Questo metodo, di più semplice attuazione, è applicato di norma nelle aree dove ci sono difficoltà di vario ordine per accertare l’effettivo consumo di acqua.
Il contributo binomio è costituito da una quota fissa, riferita alla superficie irrigabile o irrigata e una quota variabile, definita da due parametri, uno riferito alla superficie e l’altro solitamente al tipo di coltura o al volume di acqua prelevato. Questa formula ha implicazioni più onerose sotto il profilo orga- nizzativo, ma ha il merito di governare più efficacemente i consumi e di frenare gli sprechi di acqua. Per inquadrare meglio questo tipo di contribuzione può essere utile fare l’esempio di un sistema di pagamen- to che incoraggi gli agricoltori ad un uso efficiente della risorsa. In questo caso i pagamenti aziendali sono ripartiti in due parti. La prima è costituita da un canone fisso, la cui funzione è di ripagare l’investi- mento negli impianti che erogano il servizio alle aziende6.
I Consorzi, nei loro Piani di Riparto, possono decidere di distribuire in maniera diversa questi oneri tra le aziende in base alle caratteristiche tecniche della rete irrigua e degli impianti che forniscono l’acqua ai diversi distretti. Gli Enti possono modulare la componente fissa dei pagamenti in modo da riflettere queste differenze, oppure possono conservare una certa uniformità di trattamento, rifacendosi alla natura solidale dell’istituzione. L’altra parte del pagamento irriguo dovrebbe invece variare con la quantità d’acqua ricevuta, proprio per indicare agli agricoltori come cambiano i costi al variare dell’uso dell’acqua e, dunque, per favorire gli utilizzi che impiegano la risorsa in maniera più efficiente.
5.1.3 Le voci di costo del servizio irriguo
Nella gestione del servizio irriguo il Consorzio svolge una serie di attività sul territorio cui posso- no riferirsi le principali voci di costo: manutenzione delle opere di derivazione; manutenzione degli inva- si; manutenzione delle opere di adduzione; manutenzione della rete di distribuzione; sollevamento; manovre; sorveglianza; monitoraggio qualitativo della risorsa distribuita7.
Il costo associato alle attività può riferirsi al singolo impianto o all’attività irrigua nel suo com- plesso. La ripartizione delle spese per singolo impianto può dar luogo, indubbiamente, ad un sistema tariffario che meglio si adatta alle modalità del servizio. In particolare questo potrebbe avvenire con una distinzione tra i costi sostenuti per la fornitura dell’acqua in gravità e in pressione e tra i costi associati alla distribuzione ad espansione superficiale e alla distribuzione per aspersione e con sistemi di distribu- zione localizzata.
In generale, le spese sostenute dai Consorzi di Bonifica riguardano:
- le quote relative alla esecuzione delle opere di competenza statale e regionale, quando non siano poste a totale carico dello Stato e della Regione;
- le spese sostenute per l’esercizio e la manutenzione delle opere pubbliche di bonifica;
- le spese necessarie per il funzionamento e, in generale, per il raggiungimento dei fini istituzionali del- l’ente.
6 In questo modo si potrebbero sostenere sia i costi di manutenzione sia quelli di ammortamento degli impianti. Le amministrazioni pubbli- che potrebbero poi decidere di partecipare al loro finanziamento, sollevando le aziende agricole di parte di questi oneri.
7 Questa attività è particolarmente rilevante in considerazione della fruibilità della risorsa, che in caso di inadeguatezza pregiudicherebbe l’intero servizio, vanificando tutti gli investimenti sostenuti.
Le spese sostenute dal Consorzio sono distinguibili in spese specifiche, direttamente imputabili al singolo servizio consortile e spese generali8, non imputabili direttamente al singolo servizio consortile.
Le prime comprendono il personale dedicato (dipendente e/o convenzionato, per compiti di sorve- glianza, esercizio e/o manutenzione); i consumi di energia, di materiali e mezzi, di combustibili e lubrifi- canti; i servizi (di officina, terzisti, etc.); i noleggi; gli ammortamenti; le spese di progettazione e direzio- ne lavori per la parte non rientrante nel finanziamento pubblico.
Le spese generali includono invece le spese di funzionamento degli organi di amministrazione e direzione; i servizi amministrativi (segreteria, contabilità, gestione del personale); servizi tecnici generali (pianificazione e gestione delle risorse consortili).
Un’ulteriore suddivisione, considerando le spese a carico degli utenti del servizio, può essere fatta in spese fisse e spese variabili.
Le spese fisse fanno riferimento alla manutenzione ordinaria e straordinaria delle opere (invasi, canali adduttori, condotte principali, impianti di sollevamento, reti di distribuzione e apparecchiature), alla quota parte delle spese del personale fisso addetto all’irrigazione ed all’ammortamento dei mezzi tecnici. Con questo primo gruppo si attribuiscono e si ripartiscono i costi fissi che trovano il presupposto nella comune utilità delle opere irrigue e nel mantenimento della loro efficienza. Essi pertanto sono ripar- titi tra tutti i consorziati i cui terreni ricadono nei comprensori irrigui in ragione di ettaro servibile e di beneficio, indipendentemente dall’utilizzazione dell’impianto.
Le spese variabili comprendono invece il consumo di energia elettrica utilizzata per gli impianti di sollevamento; il costo del personale stagionale; le spese relative ai mezzi di trasporto, alla sorveglianza e all’organizzazione della distribuzione; la quota parte delle spese relative al personale fisso addetto all’ir- rigazione. Con la quota variabile, quindi, si attribuisce e si ripartisce l’onere che varia in funzione del- l’effettivo esercizio irriguo.
La ripartizione dei costi delle opere a carattere misto, ovvero quelle capaci di apportare più tipi di beneficio, è da considerarsi caso per caso. Possono esservi, infatti, opere, come le dighe, che per tipolo- gia e funzionalità hanno valenza multipla: da una parte svolgono importante attività nella difesa del suolo e quindi producono beneficio legato alla bonifica (sicurezza idraulica e idrogeologica), dall’altra sono essenziali per l’attività irrigua. La ripartizione dei costi di gestione di tali opere dovrebbe indicativamen- te essere proporzionata ai benefici prodotti, desunti dall’esame delle voci di costo legate al funzionamen- to e dai periodi in cui le relative attività sono esplicate.