A seguire occorre approfondire lo studio delle Federazioni Nazionali, ossia le articolazioni interne dell’ordinamento giuridico sportivo.
Le Federazioni Nazionali, a partire dal d.lgs Melandri n°242 del 1999, se per un verso hanno perduto sia la qualificazione di “meri organi interni del C.O.N.I” che la connessa personalità di diritto pubblico, da un altro
77 M. Aiello, Notariato, 1998, 2, 160 (commento alla normativa D.P.R. 28-03-1986, n. 157 sulle società sportive), Statuto di Federazione sportiva.
punto di vista hanno acquisito maggiore autonomia sotto l’aspetto tecnico-organizzativo, nonché a livello di produzione normativa, purché vi sia il perdurante rispetto dei principi fondamentali sanciti del “nuovo Statuto” del C.O.N.I., già ribaditi dalle Federazioni Internazionali facenti capo al C.I.O.
Ciascuna Federazione Nazionale, in virtù del decreto legislativo citato poc’anzi, si configura come un’associazione di diritto privato,
riconosciuta dal C.O.N.I. a seguito del vaglio di requisiti costitutivi indefettibili; ciascun organismo federale è altresì dotato di
un’organizzazione interna di tipo democratico, di un significativo spazio per l’autodichia e di un’ampia autonomia in punto di composizione dello proprio atto statutario.
Di fatto il C.O.N.I. detta le linee guida per l’elaborazione del più importante atto interno di un’associazione, lo Statuto, ma l’organismo federale resta libero di disciplinare sia i diritti sia i doveri degli affiliati, oltre alle peculiarità che caratterizzano le operazioni di gestione interna ( ad esempio i sub-meccanismi di ammissione o di revoca
dell’affiliazione).
Gli organi che compongono ogni singola Federazione si occupano di regolamentare la disciplina sportiva rappresentata a livello nazionale in modo esclusivo e, in concreto, gli strumenti normativi maggiormente impiegati sono i regolamenti tecnici interni, simili a quelli elaborati in seno al C.O.N.I, i quali esplicano un’efficacia limitata al solo
ordinamento sportivo e nei confronti dei soli soggetti che lo costituiscono.
Non è un caso che sino ad ora, a livello federale, si sia parlato di “meri atti interni”, i quali costituiscono il frutto di un’autonomia normativa in costante incremento.
Da lungo tempo però, in dottrina e in giurisprudenza persiste il dibattito circa la natura giuridica delle Federazioni Nazionali e, di conseguenza, circa la classificazione degli atti prodotti dalle stesse.
La legge istitutiva del 1942 ne sanciva la natura di “organi interni al C.O.N.I.”; per questo motivo le Federazioni Nazionali erano viste come comparti deficitari di una propria identità, ma ad ogni modo legittimate ad eseguire le direttive ricevute dal Comitato Olimpico Nazionale
nell’ambito di un rapporto di immedesimazione organica.
Al contrario la legge n°91 del 1981 eliminava questa concezione “organica” e affermava l’autonomia tecnica, organizzativa e di gestione interna delle Federazioni nazionali, pur sotto la stretta vigilanza del C.O.N.I.
La legge altresì, ebbe il merito di determinare una scissione:
- da un lato si hanno le attività di organizzazione interna, gestione dei contributi ricevuti e amministrazione fiscale, svolte in linea di massima dagli uffici centrali federali e spesso attraverso l’impiego di personale di provenienza C.O.N.I;
- dall’altro le attività di matrice tecnica o di fissazione delle regole di gioco, in relazione alle quali gli organi federali potevano avvalersi di esperti assunti con un rapporto di lavoro regolato dal diritto privato.
Nel 1999, con l’avvento del decreto legislativo Melandri, le normative sopra analizzate vennero sensibilmente modificate.
Nonostante l’intervento ordinatore, il legislatore di fine secolo dimostrava di apprezzare e di voler conservare lo spirito innovativo della legge del 1981 ( in punto di regolamentazione tecnica e di governo interno delle
Federazioni Nazionali), ma nel contempo si rendeva promotore di quello che oggi è l’orientamento prevalente in dottrina: le Federazioni Nazionali sono connotate da una duplice anima, pubblica e privata.
A sostegno di tale tesi l’articolo 15, comma 1° del d.lgs. Melandri:
“Le federazioni sportive nazionali svolgono l'attività sportiva in armonia con le deliberazioni e gli indirizzi del CIO e del C.O.N.I, anche in
considerazione della valenza pubblicistica di specifici aspetti di tale attività”.
In virtù di tutte queste considerazioni, è necessario procedere per gradi. Le Federazioni Nazionali, per legge, sono “associazioni riconosciute di diritto privato”, caratterizzate dall’assenza di uno scopo di lucro; in questa veste, esse esplicano la maggior parte delle proprie competenze.
Da un punto di vista di produzione normativa abbiamo in primis l’atto statutario: se ne prevede uno per ciascuna Federazione;
di seguito i regolamenti dal contenuto tecnico e organizzativo aventi efficacia all’interno del solo ordinamento sportivo, al fine di un
adeguamento tra le prerogative federali e i principi fondamentali sanciti dal C.O.N.I.
Ogniqualvolta le Federazioni Nazionali perseguano obiettivi che
coincidano con interessi collettivi, pur sempre sotto l’egida del C.O.N.I. e secondo le stesse modalità con cui opera quest’ultimo, l’opinione
maggioritaria ritiene che esse assumano la veste di “enti di diritto pubblico”.
Dunque le Federazioni Nazionali, in relazione al compimento di attività di interesse generale, utilizzano atti che di fatto presentano i connotati del provvedimento amministrativo emanato da una Pubblica
Amministrazione qualsiasi; se questo è vero, allora tali atti sottendono interessi legittimi e, con le dovute precisazioni, saranno impugnabili di fronte al Giudice Amministrativo.
In definitiva anche a livello federale si prospetta una produzione di atti che spazia dai regolamenti aventi efficacia solo all’interno
dell’ordinamento sportivo e nei riguardi dei soggetti che lo costituiscono, sino a dover configurare ( pur nell’esplicazione di un ristretto numero di attività di interesse pubblico) l’esistenza di veri e propri provvedimenti amministrativi, alla stregua del compimento di una potestas pubblica oramai riconosciuta in capo alle Federazioni e, inevitabilmente, si assiste al verificarsi di frequenti ipotesi di interferenza con il sistema di tutela delle situazioni giuridiche soggettive garantito dallo Stato.
Se per il C.O.N.I. vi è stata la trasformazione da “associazione privata” a “ente di diritto pubblico”, per le Federazioni Nazionali si è verificata la sovrapposizione tra la disciplina che le classifica come “associazioni riconosciute di diritto privato”, con il compito di regolamentare ogni aspetto della vita e dei ruoli ricoperti dagli affiliati e, la progressiva convinzione che tali Federazioni possano svolgere funzioni di interesse pubblico.
E’ evidente che l’assoggettamento al sistema di vigilanza, ai vincoli di bilancio e al raggiungimento di obiettivi di portata generale imposti dal C.O.N.I., nonché la frequente assunzione a livello federale di personale proveniente dal Comitato Olimpico stesso, siano tutti indici atti a
rafforzare la tesi oggetto di dibattito: la Federazione sportiva appare come un’entità ibrida, tra pubblico e privato.
Da un punto di vista istituzionale, il C.O.N.I. rappresenta una “Confederazione di Federazione sportive” e come in tutte le realtà confederali vi è l’autonomia di ogni componente; tuttavia non si può parlare di indipedenza in quanto vi è comunque un organismo centrale che di fatto esercita ampi poteri di indirizzo, di controllo e di
ammonizione sui soggetti confederati.
Al fine di avvalorare ulteriormente l’opinione maggioritaria, l’essenza ibrida di una Federazione Nazionale si coglie laddove si prendano in considerazione le attività che la stessa svolge:
a) alcune hanno a che fare con la regolamentazione dei rapporti interni, ovvero tra Federazione e affiliati, nonché con lo stabilire le regole di gioco di ogni disciplina sportiva;
b) altre concernono il perseguimento di obiettivi di interesse generale, id est pubblico, a seguito di una rigida delega da parte del C.O.N.I.
Nel caso a) la Federazione sportiva nazionale appare come una classica associazione riconosciuta di diritto privato, consolidata da un atto
costitutivo, da uno Statuto generale e da un novero di regolamenti interni attutativi dello stesso.
A norma dell’articolo 16 primo periodo del Codice Civile:
“L' atto costitutivo e lo Statuto devono contenere la denominazione dell'ente, l'indicazione dello scopo, del patrimonio e della sede, nonché le norme sull'ordinamento e sull'amministrazione
Per altro verso, l’articolo 16, comma secondo periodo del Codice Civile sancisce che gli enti di diritto privato:
“devono anche determinare, quando trattasi di associazioni, i diritti e gli
obblighi degli associati e le condizioni della loro ammissione”.
E questo è il caso delle Federazioni Nazionali.
Circa le “condizioni” prescritte dal Codice Civile, a livello generale possiamo affermare che per entrare a far parte di una Federazione Nazionale occorra l’atto di affiliazione, ossia l’espressa e consensuale accettazione di tutte le regole e di tutti gli atti adottati dalla medesima: di fatto l’aspirante affiliato deve impegnarsi a rispettare le regole prescritte a livello federale, nonché accettare ogni decisione che verrà presa dagli organi interni.
Una volta che la Federazione avrà riscontrato la sussistenza di tutti i requisiti necessari, facendo attenzione a non venir meno ai principi di eguaglianza, lealtà, non discriminazione e democrazia interna, si
procederà con il tesseramento o con l’affiliazione del soggetto richiedente e, con il passaggio nella sua sfera giuridica soggettiva dei diritti e degli obblighi corrispondenti al nuovo status acquisito.
Nel caso b) invece, la Federazione riceve espressa delega da parte del C.O.N.I. e agisce come longa manus dello stesso nel compimento di determinate attività considerate “pubbliche”, pur non essendo vigente un rapporto di immedesimazione organica tra i due enti.
Di fatto, e nell’esercizio di attività di portata collettiva, l’organismo federale si comporta come un ente di diritto pubblico, ma è bene precisare che con ciò non verrà meno l’accezione privatistica dello stesso, sancita
ex articolo 15, comma 2° del d.lgs n°242 del 1999:
“Le federazioni sportive nazionali hanno natura di associazione con
personalità giuridica di diritto privato”.
Un chiaro esempio di attività “pubblica” esercitata dalla Federazione è offerto dalla disciplina sul tesseramento degli atleti e da quella
sull’affiliazione delle società o delle associazioni sportive.
Per un’ulteriore conferma su questo punto si veda lo Statuto del C.O.N.I datato 200478 ( e successive modifiche); in particolare all’articolo 23,
comma 1° si afferma che abbiano valenza pubblicistica, e pertanto si
traducano in provvedimenti amministrativi:
“…oltre quelle il cui carattere pubblico è espressamente previsto dalla legge, hanno valenza pubblicistica esclusivamente le attività delle Federazioni sportive nazionali relative all’ammissione e all’affiliazione di società, di associazioni sportive e di singoli tesserati; alla revoca a qualsiasi titolo e alla modificazione dei provvedimenti di ammissione o di affiliazione; al controllo in ordine al regolare svolgimento delle
competizioni e dei campionati sportivi professionistici; all’utilizzazione dei contributi pubblici; alla prevenzione e repressione del doping, nonché le attività relative alla preparazione olimpica e all’alto livello, alla formazione dei tecnici, all’utilizzazione e alla gestione degli impianti sportivi pubblici.”
78 Decreto Legislativo dell'8 gennaio 2004, n. 15: "Modifiche ed integrazioni al decreto legislativo
23 luglio 1999, n. 242, recante "Riordino del Comitato olimpico nazionale italiano - CONI, ai sensi dell'articolo 1 della legge 6 luglio 2002, n. 137". (Gazzetta Ufficiale n. 21 del 27 gennaio 2004).
Dello stesso tenore è la tesi di Goisis79:
“l’ordinamento sportivo a livello federale è un’Istituzione delegataria di funzioni di interesse generale e sostanzialmente di appartenenza non volontaria o libera, ma necessitata per chi voglia praticare in modo professionale, o anche solo agonistico, un determinato Sport”.
A questo punto è il caso di rammentare la tradizionale distinzione operata dalla dottrina, secondo la quale:
- ove la suddetta potestas pubblica venisse esercitata dal C.O.N.I., il quale è ente di diritto pubblico, ecco che in capo ai soggetti
affiliati all’ordinamento giuridico sportivo si verrebbero a creare situazioni giuridiche classificabili come interessi legittimi; - ove invece ad agire con potestas pubblica fosse una Federazione
Nazionale, avente comunque sia personalità giuridica di diritto privato, tutti gli atti da essa compiuti determinerebbero situazioni giuridiche esclusivamente di diritto soggettivo in capo agli sportivi destinatari.
Indi, si crea una frattura all’interno della sequenza logica:
1) esercizio di un’attività pubblica amministrativa 2) provvedimento amministrativo
3) interesse legittimo sotteso;
Il tutto potrebbe sembrare apparentemente contraddittorio; sta di fatto che viene ribadita la natura ambigua delle Federazioni Nazionali.
Si tratta di capire la giusta chiave interpretativa dei concetti che verranno trattatati a breve: in particolare il focus cadrà sul modus operandi delle Federazioni Nazionali, sulle differenti tipologie di atti prodotti e sulla rispettiva valenza giuridica.