STEFANO GRILLO
Inoltre, per consentire alla Magistratura di sorveglianza di far fronte all’ampia gamma di competenze che i recenti interventi normativi hanno ulteriormente ampliato, sarebbe indispensabile dotarla di adeguate risorse umane. A questo fine risulterebbe particolarmente utile il ricorso all’opera di Magistrati onorari, come avviene negli altri Tribunali, ordinari e per i minorenni.
Contributo di
Anna Maria Marin
Avvocato
Camera Penale Veneziana
SOMMARIO: 1. Modifica della formulazione del criterio direttivo. – 2. Suggerimenti per l’attuazione del criterio.
1. Modifica della formulazione del criterio direttivo.
Nessuna osservazione.
2. Suggerimenti per l’attuazione del criterio.
La semplificazione e razionalizzazione delle procedure per le decisioni di competenza del magistrato e del tribunale di sorveglianza non può poggiare sul sacrificio del principio del contraddittorio, consacrato dall’art. 111 Cost. quale regola fondamentale ed irrinunciabile per lo svolgimento di ogni processo.
Plurime ragioni inducono a ritenere che la risistemazione organica dell’ordinamento penitenziario non possa trarre giovamento – né sotto il profilo della ragionevole durata del processo di sorveglianza, né sotto il profilo di un migliore utilizzo delle risorse finanziarie, umane e strumentali – da una semplificazione delle procedure che preveda limiti generalizzati all’instaurazione del contraddittorio.
La consapevolezza che il momento della decisione sull’istanza per la concessione di una misura alternativa alla detenzione (per il tribunale di sorveglianza) ovvero sul riesame della pericolosità sociale finalizzato all’eventuale applicazione di una misura di sicurezza(per il magistrato di sorveglianza) costituisce il vero snodo per la contestuale valutazione degli esiti del trattamento rieducativo e risocializzante unitamente alle istanze di sicurezza sociale, di per sé giustifica lo svolgimento di quelle procedure di sorveglianza nel rigoroso esercizio del contraddittorio.
Semmai, proprio l’evidente importanza di tale snodo suggerisce piuttosto il richiamo ad una maggiore responsabilizzazione delle parti, nei rispettivi ruoli, perché non si verifichi una sorta di delega in bianco al magistrato/al tribunale di sorveglianza, per quanto specializzato, terzo ed imparziale.
Il contraddittorio differito, peraltro, prendendo in considerazione, a titolo esemplificativo, le attuali competenze del tribunale di sorveglianza, è già previsto dal nostro ordinamento: si pensi alla previsione dell’art. 47 co. 4 o.p. per l’affidamento in prova al servizio sociale, dell’art. 47 ter co. 1 quater o.p. per la detenzione domiciliare, dell’art. 94 co. 2 d.p.r. 309/90 per l’affidamento in casi particolari.
ANNA MARIA MARIN
Forse potrebbe prevedersi, piuttosto, un ampliamento di quei casi eccezionali che vedono conferita al magistrato di sorveglianza la possibilità di disporre l’applicazione provvisoria di una misura alternativa alla detenzione, anticipatamente rispetto alla decisione del tribunale di sorveglianza, ricorrendo specifiche e comprovate condizioni soggettive ed oggettive.
Così come può porsi il legittimo dubbio che sia davvero necessario sottoporre, come già avviene di prassi a distanza quantomeno di qualche mese, la decisione presa in via provvisoria dal magistrato di sorveglianza al successivo vaglio del tribunale di sorveglianza, anche quando il collaudo del provvedimento monocratico abbia retto alla prova del tempo e dei fatti, salvo l’aggiustamento di talune prescrizioni imposte, che è sempre effettuabile, anche su sollecitazione del condannato o dell’U.E.P.E., dal magistrato competente per la verifica sul buon andamento della misura, senza particolari formalità.
Rispondo subito ad una possibile obiezione: perché non generalizzare un modello che già esiste e funziona? Perché proprio e solamente nel caso delle istanze ex artt. 47 co. 4 ord.penit., 47 ter co. 1 quater ord. penit. e 94 co. 2 d.p.r. 309/90 di cui si è fatto cenno, la sussistenza dei presupposti per l’accoglimento della domanda principale impegna, di regola, il difensore ad un più attento esercizio del proprio ruolo e si concilia con l’assenza, nel singolo caso, di elementi di segno contrario che soltanto nel contraddittorio possono trovare adeguato approfondimento e soddisfacente definizione.
Ritornando alla necessità di salvaguardare il valore del contraddittorio e del contributo della difesa tecnica nel processo decisionale, sembra inconcepibile – e non costituzionalmente orientato – prevedere l’instaurazione obbligatoria del contraddittorio soltanto nel caso di mancato accoglimento dell’istanza (come avviene, ad esempio, per il reclamo al tribunale di sorveglianza avverso le decisioni del magistrato di sorveglianza in materia di liberazione anticipata, con l’ulteriore difficoltà di definizione della competenza per il reclamo avverso le decisioni del tribunale di sorveglianza in materia di misure alternative alla detenzione, risultando non conforme all’ordinamento, oltreché diseconomico, il rinvio alla corte di cassazione).
Quali possibili soluzioni?
1) Avviso di deposito atti a conclusione dell’istruttoria d’ufficio, con congruo termine (non
inferiore ai 20 giorni, come previsto dall’art. 415 bis c.p.p.) per prenderne visione e formulare istanze di integrazione istruttoria / produrre documenti / depositare memo- rie / azionare l’opzione per la fissazione dell’udienza camerale (tali modalità consenti- rebbero, tra l’altro, di poter adeguatamente ed opportunamente dedurre su esiti ed ac- quisizioni dell’istruttoria d’ufficio; di declinare il principio dell’individualizzazione del trattamento a seconda delle diverse peculiarità / esigenze / sviluppi del singolo caso, più o meno complesso; di modificare la domanda, ovvero rinunziarvi, facoltà oggi e- sercitabile fino al momento dell’udienza)
2) Previsione dell’instaurazione obbligatoria del contraddittorio camerale nel caso di mancato accoglimento dell’istanza; qualora fosse prevista l’instaurazione solo su richiesta motiva-
ta della parte interessata, con l’individuazione di un congruo termine (quantomeno giorni 15 dalla comunicazione del provvedimento de plano, perché un termine inferio-
re si rivelerebbe inadeguato, così come avviene per il reclamo – entro 24 ore – avverso il decreto di rigetto di permesso premio)
RICCARDO POLIDORO
Contributo di
Riccardo Polidoro
Responsabile “Osservatorio Carcere” Unione Camere Penali Italiane
SOMMARIO: 1. Modifica della formulazione del criterio direttivo. – 2. Suggerimenti per l’attuazione del cri- terio: semplificare ed educare per una pena certa e legale. - 2.1. La proposta di un percorso sanzionato- rio/rieducativo e una nuova Magistratura di Sorveglianza.
1. Modifica della formulazione del criterio direttivo.
Nessuna osservazione.
2. Suggerimenti per l’attuazione del criterio: semplificare ed educare per una pena certa e legale.
Il sistema normativo italiano è tra i più complessi al mondo. Per il cittadino rappresenta un corpo estraneo, a cui si avvicina con diffidenza. Del resto anche per gli addetti ai lavori la vita non è semplice e, con il passare degli anni, si è sentita sempre di più l’esigenza di specializzarsi nei vari settori del diritto.
La Legge, per essere emanata, deve affrontare un cammino lungo, difficile e articolato che, spesso, ne stravolge i principi ispiratori con un risultato a volte deludente, che male s’inserisce nel complesso di norme esistente. Entrata in vigore, poi, subisce non solo la necessaria e dovuta interpretazione, che sfocia in correnti dottrinarie e giurisprudenziali, ma anche la mannaia delle prassi che la stravolge, la svuota e la rende, a volte, inutile.
Tra gli esempi di tale complesso meccanismo vi è il nostro ordinamento penitenziario che, emanato con Legge del 26 luglio 1975, N. 354, dopo 40 anni non trova completa applicazione. Oggi, ancor prima che ciò avvenga, si è avvertita la necessità di una delega al Governo per la sua riforma. All’epoca, quell’insieme di norme rappresentò l’adeguamento dell’esecuzione della pena ai principi stabiliti dalla Carta Costituzionale, basata sui valori della dignità della persona e della sua inviolabilità, della tutela dell’integrità psichica e fisica del detenuto, dell’instaurazione di un percorso che potesse portare alla “rieducazione del condannato”. Veniva così abolito il regolamento carcerario del 1931, che s’ispirava ad una concezione di pena con privazioni e sofferenze, ritenute le sole che potessero favorire il recupero e il pentimento del reo.
Ma dal 1975, ben poco si è fatto per preparare l’opinione pubblica a questa radicale e fondamentale riforma del senso della pena. La rivoluzione culturale di cui era portatore l’Ordinamento Penitenziario, andava sostenuta e non imposta. Con il passare degli anni, gli innumerevoli conflitti sociali e il disinteresse per una crescita
intellettuale a favore dei simboli del capitalismo, hanno accentuato l’indifferenza per i diritti costituzionalmente garantiti, a vantaggio di una bieca e cieca esigenza di sicurezza sociale, che ha puntato tutto sull’esclusione e l’emarginazione dei soggetti più deboli.
La politica ha sempre cavalcato questo facile consenso, disinteressandosi dell’effettiva realizzazione della riforma del 1975, intervenendo con provvedimenti tampone mirati a risolvere, momentaneamente, la non più sopportabile emergenza. Vi sono stati così i condoni e le c.d. “svuota carceri”, che già dal loro offensivo nome facevano comprendere che la soluzione, se c’era, era momentanea. Il termine svuotare, infatti, viene usato per rimuovere il contenuto di qualcosa (svuotare un bicchiere, una cantina), non viene mai riferito ad esseri umani e comunque non indica un progetto per evitare che, a breve, quel qualcosa torni a riempirsi.
La norma dell’Ordinamento che più di ogni altra dimostra il fallimento degli obiettivi che si volevano raggiungere con la Legge del 1975, è quella prevista dall’art. 54, la “Liberazione Anticipata”, che prevede una detrazione di 45 giorni (divenuti 75, con il D.L. 23.12.2013, N.146, per il periodo 1° gennaio 2010 – 31 dicembre 2015), per ogni singolo semestre di pena scontata, al condannato a pena detentiva che abbia dato prova di partecipazione all’opera di rieducazione. Tale beneficio si fonda su un condivisibile principio, che ha lo scopo di premiare colui che aderisce ad un percorso formativo, favorendo e quindi anticipando, il suo reinserimento nella società. Nella prassi, venendo meno la possibilità per il detenuto di seguire un’attività finalizzata al trattamento, la Liberazione Anticipata viene concessa a coloro che non siano incorsi in rilievi disciplinari durante il periodo di carcerazione. Stravolgendo, dunque, la volontà del legislatore, si è usato lo strumento premiale per assicurarsi, non la prevista “rieducazione”, ma la tacita sopportazione di un regime detentivo, spesso, in violazione di legge.
Pensare, dunque, di riformare l’Ordinamento Penitenziario può essere un ottimo proposito, in quanto non vi è dubbio che qualcosa vada modificato, ma se riuscissimo ad ottenere oggi, dopo 40 anni, la sua concreta e totale applicazione, sarebbe questo un inimmaginabile ma auspicabile risultato.
E’ necessario interrogarsi sulle ragioni dell’ incompleta attuazione delle norme del 1975, per non incorrere nei medesimi errori. A che servirebbe modificare una Legge, per un’altra che comunque non troverebbe un tessuto sociale pronto ad accoglierla e, di conseguenza, non troverebbe applicazione se non in deformanti prassi che ne modificherebbero i principi.
Al Legislatore va rivolto l’invito alla massima semplificazione delle norme e di quanto da queste previsto, affinché vengano immediatamente condivise dall’opinione pubblica, facendo cadere quell’alone di mistero per cui il cittadino non comprende perché una condanna non viene mai completamente scontata, a discapito del principio di “certezza della pena”.
Va spiegato perché un carcere diverso conviene non solo al detenuto, ma soprattutto alla collettività. L’educazione di tutti, prima ancora della “rieducazione” del condannato, è un passaggio imprescindibile per giungere finalmente ad una pena scontata secondo quanto previsto dalla Costituzione e dalle norme in materia. Si vada
RICCARDO POLIDORO
nelle scuole, nelle università, si avvicini il cittadino con i molteplici mezzi di comunicazione oggi a disposizione, per affrontare un argomento tanto spinoso, quanto giusto e coerente con i principi di legalità di un Paese civile.
Certezza e legalità della pena sono gli obiettivi da raggiungere. Non necessariamente con una riforma radicale dell’Ordinamento Penitenziario, che resta una buona Legge, ancora in lista di attesa per essere applicata.
2.1. Un percorso sanzionatorio / rieducativo e una nuova Magistratura di Sorveglianza
L’intervento più urgente è salvare la Magistratura di Sorveglianza da un carico di lavoro eccessivo che non consente alcuna attività per la tutela dei diritti dei detenuti. Da anni qualsiasi intervento normativo sull’esecuzione della pena ha visto coinvolta la Sorveglianza, riducendo di fatto il suo ruolo istituzionale, rinchiudendo i Magistrati nei tribunali a decidere su valutazioni fatte da altri. Tale situazione ha reso necessaria l’istituzione del Garante dei diritti dei detenuti, a cui è stata affidata la “sorveglianza attiva”.
Ma i Garanti, locali o quello nazionale quando sarà nominato, non hanno potere decisionale e devono anch’essi rivolgersi, ove lo riterranno necessario, alla Sorveglianza, contribuendo all’aumento di fascicoli, che il Magistrato – ormai ridotto a vero e proprio burocrate – dovrà continuare a smaltire.
L’Ordinamento Penitenziario nel 1975, istituendo la figura della Magistratura di Sorveglianza, le ha affidato il compito di vigilare sull’esecuzione della pena; di disporre l’applicazione o la revoca di misure alternative alla detenzione e di sanzioni sostitutive; di vigilare sull’organizzazione degli istituti penitenziari, relativamente al rispetto dei diritti dei detenuti; di approvare il programma di trattamento individualizzato per ogni singolo detenuto e i provvedimenti di ammissione al lavoro esterno; di provvedere sul ricovero dei condannati per infermità psichica; di decidere sulla concessione dei permessi, sulle misure di sicurezza e sui reclami disciplinari e in materia di lavoro dei detenuti.
Per assolvere alla sua funzione il Magistrato di Sorveglianza dovrebbe recarsi di frequente in carcere, per sentire e conoscere i detenuti. Tale obbligo – perché di obbligo si tratta – non viene generalmente rispettato, per l’enorme mole di lavoro che deve essere svolto in Ufficio, dove affluiscono migliaia di fascicoli con le innumerevoli e svariate istanze provenienti dagli istituti di pena. Le recenti riforme in materia di esecuzione hanno poi aggravato una situazione già allarmante, affidando alla Magistratura di Sorveglianza ulteriori compiti. Il Coordinamento Nazionale dei Magistrati di Sorveglianza, con il documento sottoscritto il 12 giugno 2014, ha espresso “il profondo disagio degli Uffici e dei Tribunali di Sorveglianza, oberati da gravosissimi carichi
di lavoro in crescita esponenziale”, levando “un grido di allarme per il rischio concreto di un prossimo collasso di tali Uffici ormai allo stremo delle forze”.
Ancora una volta, l’istituto della Liberazione Anticipata, ci può essere d’aiuto per comprendere la drammaticità della situazione. Non è raro, infatti, che essa venga applicata al detenuto quando questi ha già scontato l’intera pena. Al ritardo
nell’emissione del provvedimento, che si concretizza in una sostanziale “beffa di Stato”, si accompagnano gli ultimi drammatici giorni di detenzione di un soggetto che attende, invano, un provvedimento di scarcerazione a cui ha pieno diritto.
Occorre, dunque, una riforma della Magistratura di Sorveglianza, affinché sia davvero l’organo deputato a “sorvegliare” che la pena venga eseguita con le modalità previste e nel rispetto della Legge. Contemporaneamente va rivisto il ruolo del Giudice di Merito, in un progetto di semplificazione dell’intero sistema della pena.
Il Giudice che condanna l’imputato è colui che, più di tutti, ha la possibilità di conoscere i fatti per cui viene emessa la sentenza, la personalità del reo, il contesto in cui questi ha commesso il reato, l’ambiente nel quale sono maturati gli eventi penalmente rilevanti. Oggi gli è consentito di sanzionare la persona da giudicare con una pena pecuniaria e/o una pena detentiva. Quest’ultima può essere soltanto arresto o reclusione, in pratica il carcere. Con il passaggio in giudicato della sentenza, la pena irrogata viene poi “gestita” dalla Magistratura di Sorveglianza, del tutto ignara di quanto avvenuto nel processo, delle circostanze, delle persone. Sarà quest’ultima a decidere sulla possibilità di mutare il regime detentivo, di concedere gli arresti domiciliari o una misura alternativa e quant’altro riguardi l’esecuzione della pena, sulla base di notizie pervenute dall’Istituto, dai servizi sociali e dalla Polizia Giudiziaria. Difficilmente il Magistrato di Sorveglianza incontra il detenuto, per le ragioni sopra esposte.
Eliminare inutili procedure, agevolando il funzionamento dell’apparato giudiziario, è la bandiera che molti hanno sventolato, senza raggiungere concretamente lo scopo, ma dando, a volte, il colpo di grazia ad un sistema moribondo, che ha continuamente bisogno di risorse umane e finanziare che gli vengono negate.
Si dia la possibilità al Giudice di merito di poter condannare l’imputato ad un percorso sanzionatorio, scegliendo tra varie tipologie di pena. Ad esempio, una condanna ad 8 anni, potrà essere suddivisa in 4 di carcere, 2 di arresti domiciliari, 2 di misura alternativa. La scelta del percorso, potrà tenere conto d’innumerevoli circostanze, come la valutazione dei fatti per cui è processo, il risarcimento del danno, il comportamento processuale e ogni altro utile elemento offerto dalla difesa per scongiurare una lunga pena detentiva in carcere.
La Magistratura di Sorveglianza si riapproprierà così del suo ruolo, vigilando sul “percorso” irrogato, stabilendo parametri rieducativi e apportando modifiche quando sarà necessario. Aggravando le modalità di esecuzione, in caso di mancato rispetto di quanto disposto; concedendo modalità diverse, in caso di variazione degli elementi che avevano concorso alla decisione del Giudice di Merito. Potrà così liberarsi di gran parte dei suoi compiti, per essere più presente negli istituti, per un contatto davvero frequente con i detenuti, che possa contribuire a restituire alla pena il compito affidatogli dalla Costituzione.
PAOLO RENON
Contributo di
Paolo Renon
Professore associato di procedura penale Università degli Studi di Pavia
SOMMARIO: 1. Modifica della formulazione del criterio direttivo. – 2. Suggerimenti per l’attuazione del criterio.
1. Modifica della formulazione del criterio direttivo.
Si propone di sostituire la formulazione contenuta nel disegno di legge con la seguente: “razionalizzazione dei modelli procedimentali; previsione di procedure a
contraddittorio differito ed eventuale, per le decisioni di competenza del magistrato di sorveglianza e del tribunale di sorveglianza, fatta eccezione per quelle relative alla applicazione e alla revoca delle misure alternative alla detenzione, esclusa la liberazione anticipata”.
Pur a fronte della consapevolezza della sussistenza di una esigenza di una più efficiente distribuzione delle risorse e, quindi, di uno snellimento del carico della magistratura di sorveglianza, la formulazione della direttiva desta non poche perplessità nella misura in cui contiene una indicazione a favore, tout court, di una “semplificazione delle procedure”, associata al riferimento alla adozione di moduli procedimentali a “contraddittorio differito ed eventuale”. Il rischio è che l’intervento si risolva in un indiscriminato arretramento rispetto agli standard, attualmente garantiti nell’ambito delle materie di competenze della magistratura di sorveglianza, in tema di garanzie giurisdizionali (in controtendenza, per il resto, con le scelte legislative recentemente adottate in materia di tutela dei diritti dei detenuti).
Rispetto alla molteplicità dei moduli procedimentali, oggi previsti nel settore del diritto penitenziario, appare semmai opportuna un’opera di razionalizzazione (e riduzione), sulla base di un principio generale di adeguatezza tra forma e sostanza.
Solo all’interno di una revisione generale così impostata, può trovare collocazione l’adozione (volendo, anche oltre le ipotesi oggi già previste e, comunque, recentemente ampliate a seguito del d.l. 20 marzo 2014 n.36 conv. l. 21 febbraio 2014 n.10) di procedure semplificate, che prevedano una forma di contraddittorio differito ed eventuale. In proposito, si ritiene che il più alto livello di garanzie vada mantenuto non solo ai fini delle decisioni in tema di revoca di misure alternative, ma anche con riferimento al momento di accesso alle medesime, in considerazione anche dell’apporto che il confronto dialettico tra le parti e di queste con il giudice possa dare alla valutazione finale.
2. Suggerimenti per l’attuazione del criterio.
Appare urgente, anche per esigenza di coerenza interna del sistema, prevedere l’estensione del modulo procedimentale di cui agli artt.666 e 678 c.p.p. anche ai fini della adozione e della revoca della c.d. esecuzione presso il domicilio delle pene detentive, disciplinata dall’art.1 della l. 26 novembre 2010 n.199, in relazione alla quale, come è noto, si ritiene oggi applicabile la procedura semplificata di cui all’art.69 bis ord. penit.
MASSIMO RUARO
Contributo di
Massimo Ruaro
Dottore di ricerca in diritto processuale penale Università di Genova
SOMMARIO: 1. Modifica della formulazione del criterio direttivo: semplificazione e razionalizzazione. –– 1.2. Contraddittorio «differito» e contraddittorio «eventuale» –– 1.3. Verso una concessione de plano delle misure alternative. –– 1.4. La clausola eccettuativa. –– 2. Suggerimenti per l’attuazione del criterio: la scelta del modello. –– 2.1. Una soluzione alternativa. –– 2.2. Ulteriori interventi sulla strada della semplificazione.
1. Modifica della formulazione del criterio direttivo: semplificazione e razionalizza-