L’articolo 13 TUE afferma nel quadro istituzionale due principi generali che regolano le relazioni tra le istituzioni dell'Unione: il principio di attribuzione delle competenze a livello orizzontale e il principio di leale cooperazione istituzionale. Mentre il primo era già stato esplicitato nei trattati nella formulazione dell´articolo 7 del TUE, il secondo ha conservato la caratteristica di principio non scritto fino all´entrata in vigore del Trattato di Lisbona.
Entrambi i principi sono caratterizzati da un duplice ambito di applicazione, ovvero oltre a disciplinare i rapporti istituzionali regolano le relazioni tra le istituzioni dell' Unione e gli Stati membri.
Va tuttavia evidenziato che i due principi hanno avuto uno sviluppo inverso: il principio di attribuzione è stato affermato nel diritto primario inizialmente nella sua dimensione orizzontale e in seguito con il trattato di Maastricht19 è stato esteso alla disciplina della ripartizione delle competenze tra gli Stati membri e l' Unione, mentre il principio di leale cooperazione, apparso nei trattati imponendo un dovere di cooperazione degli Stati membri con l' Unione è stato esteso alla dimensione istituzionale solo dal Trattato di Lisbona.
2.1. Il Principio di attribuzione delle competenze
L' articolo 5 paragrafi 1 e 2 del TUE prevede che “la delimitazione delle competenze dell' Unione si fondi sul principio di attribuzione, in virtù di tale principio l' Unione agisce esclusivamente nei limiti delle competenze che le sono attribuite dagli Stati membri nei trattati per realizzare gli obiettivi da questi stabiliti, qualsiasi competenza non attribuita all' Unione dai trattati appartiene agli Stati membri". Il principio di attribuzione trova un parallelo nel principio “gemello” formulato all' articolo 13(2) TUE con riferimento alle competenze delle istituzioni dell' Unione.
Le origini del principio di attribuzione orizzontale risalgono al Trattato di Roma il cui articolo 4 stabiliva che ciascuna istituzione doveva agire nei limiti stabiliti dai trattati. Tale formulazione è stata ripresa all’ articolo 13 (2) TUE. Nelle attribuzioni conferite a ciascuna istituzione, da esercitare "secondo le procedure, condizioni e finalità previste dai Trattati", si riflette l´equilibrio istituzionale.
Come osservato dalla Corte di giustizia, pronunciandosi sulle disposizioni dell´allora TCE, "questo ha instaurato un sistema di ripartizione delle competenze fra le varie istituzioni della Comunità, secondo il quale ciascuna svolge una propria specifica funzione nella struttura istituzionale della Comunità e nella realizzazione
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18 C. Chevallier-Govel, 2913, op.cit, p.550.
19 Sull' argomento si veda G. de Búrca, Limiting EU Powers, in European Constitutional
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dei compiti affidatile. Il rispetto dell´equilibrio istituzionale comporta che ogni istituzione eserciti le proprie competenze nel rispetto di quelle delle altre istituzioni”20.
Il Principio di equilibrio istituzionale è una diretta conseguenza del principio di attribuzione orizzontale e il suo sviluppo come principio autonomo e indipendente da quest’ultimo è avvenuto in via giurisprudenziale solamente con la sentenza Koster21.
La formulazione di tale principio, precedentemente espresso negli articoli 5 TCE per quanto concerne la dimensione verticale e 7(1) TCE, non esplicitavano l' attribuzione agli Stati membri delle competenze non espressamente conferite dai trattati all' Unione.
L’articolo 13(2) del TUE opera inoltre una chiarificazione nella formulazione del principio di attribuzione orizzontale, specificando che il rispetto delle attribuzioni deve avvenire "secondo le procedure, condizioni e finalità" previste dai trattati. Tale formulazione esplicita il legame tra il principio e le basi giuridiche che disciplinano le rispettive attribuzioni sia nella dimensione verticale tra Stati membri e Istituzioni dell´Unione sia tra le istituzioni stesse, riconoscendo e integrando la consolidata giurisprudenza concernente l’ applicazione della corretta base giuridica a fondamento di un atto dell’ Unione22.
Il Principio di attribuzione nella sua dimensione orizzontale rappresenta lo strumento per il mantenimento dell´equilibrio istituzionale affermando che quello che le istituzioni sono o non sono intitolate a fare è esplicitamente espresso nei trattati attraverso le basi giuridiche che disciplinano attribuzioni, competenze e procedure.
Tuttavia, come evidenziato nell´analisi presentata nel capitolo dedicato ai conflitti sulle basi giuridiche23, entrambi gli strumenti non sono riusciti ad arginare i tentavi
delle istituzioni di estendere le proprie competenze con la conseguente progressiva modifica dell´equilibrio istituzionale.
Il problema sollevato dalla prassi istituzionale nell´ambito del rispetto del principio di attribuzione concerne la spesso difficile distinzione tra gli obiettivi dei trattati e le competenze delle istituzioni24.
2.2 Il Principio di leale cooperazione
Il principio di "leale cooperazione" viene affermato all’articolo 4 del TUE nel quadro delle relazioni tra l’Unione europea e gli Stati membri, e all’articolo 13(2) del TUE nel quadro delle relazioni tra le istituzioni dell’Unione.
L´articolo 13(2) TUE introduce per la prima volta nel diritto primario il principio di origine giurisprudenziale della leale cooperazione tra le istituzioni riconoscendo il dovere che ogni istituzione europea è tenuta a ottemperare ai fini del buon
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20 Sentenza 22 maggio 1990, Parlamento c. Consiglio, cit.
21 Sentenza 17 dicembre 1970, Einfuhr-und-Vorratsstelle Getreide c. Köster, cit. 22 Per un approfondimento si rimanda al capitolo terzo.
23 Si fa riferimento al capitolo terzo.
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funzionamento dell’Unione25.
Secondo l’articolo 13TUE, il principio di “leale cooperazione” deve essere rispettato dalle istituzioni europee, ovvero: il Parlamento europeo; il Consiglio europeo; il Consiglio; la Commissione europea; la Corte di giustizia dell'Unione europea; la Banca centrale europea; la Corte dei conti.
Tuttavia, il suddetto articolo non rappresenta l' unica disposizione che richiama tale principio nel TUE. L´articolo 17(1) incarica la Commissione di coordinare e promuovere tale cooperazione attraverso la programmazione annuale e pluriennale.
Inoltre, il dovere di leale cooperazione compare in via meno esplicita anche in lex
specialis quali l' articolo 312(5) TFUE nell' ambito della procedura che stabilisce il
quadro finanziario pluriennale26e l'articolo 249 TFUE, il quale stabilisce che il
Consiglio e la Commissione debbano procedere a reciproche consultazioni organizzando di comune accordo le modalità della loro collaborazione. Infine l' articolo 295 TFUE stabilisce che “il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione procedono a reciproche consultazioni e definiscono di comune accordo le modalità della cooperazione" .
La conclusione tra le istituzioni di accordi interistituzionali destinati a disciplinare formalmente aspetti delle reciproche relazioni risulta quindi giustificata dall’ obbligo di cooperazione interistituzionale, al fine di perseguire gli obiettivi e servire gli interessi dell’ Unione27.
Va tuttavia considerato che l´attuale formulazione dell´articolo 295 TFUE riprende sostanzialmente la definizione di accordo interistituzionale espressa nella dichiarazione relativa all'articolo 10 del trattato che istituisce la Comunità europea in cui "la Conferenza rammenta che il dovere di cooperazione leale che deriva dall'articolo 10 del trattato che istituisce la Comunità europea e che regola le relazioni tra gli Stati membri e le istituzioni comunitarie regola anche le relazioni tra le istituzioni comunitarie stesse. Per quanto riguarda le relazioni tra le istituzioni, allorché risulta necessario, nel quadro di tale dovere di cooperazione leale, agevolare l'applicazione delle disposizioni del trattato che istituisce la Comunità europea, il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione possono concludere accordi interistituzionali. Tali accordi non possono né modificare né completare le disposizioni del trattato e possono essere conclusi unicamente con l'accordo di queste tre istituzioni".
L´articolo 295 TFUE non fa riferimento al dovere di leale cooperazione ma bensì alle modalità di cooperazione il cui sviluppo ha caratterizzato le relazioni
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25 Prima ancora dell'entrata in vigore del Trattato di Lisbona, il principio della leale cooperazione è stato codificato nella dichiarazione approvata dalla Conferenza intergovernativa di Nizza, relativa all'articolo 10 del trattato che istituisce la Comunità europea, concernente il dovere di cooperazione leale delle istituzioni comunitarie.
26 “Nel corso della procedura di adozione del quadro finanziario, il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione adottano ogni misura necessaria a facilitare l'adozione stessa”.
27 Si veda la sezione II del capitolo secondo in cui sono stati analizzati gli Accordi interistituzionali, il loro sviluppo e il loro valore giuridico mentre nel capitolo sesto sono state approfondite le implicazioni della costituzionalizzazione degli accordi interistituzionali operata dal Trattato di Lisbona.
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interistituzionali a partire dall´inizio degli anni ottanta.
Il contenuto della dichiarazione è stato ripreso sia nella formulazione dell´articolo 13 TUE che dell´articolo 295 TFUE. Tale scelta da un lato riconduce direttamente il principio della leale cooperazione al quadro istituzionale nel suo insieme riconoscendo la portata generale del principio istituzionale, dall´altro lato sembra limitare il campo di applicazione degli strumenti che i trattati stessi mettono a disposizione delle istituzioni per attuare la cooperazione necessaria per il raggiungimento degli obiettivi dell´Unione.
Benché l´articolo 13(2) TUE faccia esplicito riferimento alle istituzioni in esso elencate, nel TFUE la base giuridica per gli accordi interistituzionali è limitata ad una sola tipologia di accordi: gli accordi conclusi tra il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione28.
La necessità di cooperazione tra le istituzioni affermata dai trattati sia in via generale che con riferimento a settori specifici sembra non trovare corrispondenza negli strumenti giuridici creati dai trattati stessi.
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28 Per un´analisi approfondita della dichiarazione relativa all'articolo 10 del trattato che istituisce la Comunità europea, si veda R.Baratta, La Dichiarazione relativa agli accordi
interistituzionali allegata all´Atto finale del Trattato di Nizza, in Il Diritto dell´Unione europea,
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Sezione II. Le disposizioni concernenti le istituzioni “politiche”