La negoziazione istituzionale sull’applicazione delle basi giuridiche: il caso del pacchetto

Il 16 novembre 2010 la Commissione ha adottato una proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un meccanismo di valutazione per verificare l´applicazione dell'acquis di Schengen8.

Tale proposta è volta a rendere più efficace il follow-up chiedendo allo Stato membro valutato di presentare un piano d’azione per rimediare ai punti deboli riscontrati e di riferire regolarmente in merito all'attuazione di tale piano d'azione fino alla correzione di tutte le debolezze. In caso di gravi carenze che incidano sul livello generale di sicurezza di uno o più Stati membri, è previsto che ne siano informati il Consiglio e il Parlamento europeo, esercitando così una pressione fra pari al più alto livello politico sullo Stato membro inadempiente affinché si conformi alle norme.

Per fornire il necessario quadro giuridico atto a rispondere all'invito del Consiglio europeo del23-24 giugno 2011, ovvero rafforzare ulteriormente il sistema di valutazione Schengen e introdurre una clausola di salvaguardia per rispondere a situazioni realmente critiche in cui uno Stato membro non sia più in grado di adempiere ai propri obblighi nell'ambito delle regole Schengen, la Commissione ha modificato la propria proposta prevedendo un sostegno supplementare a livello di Unione e nazionale, potenziando il supporto dato da

Frontex e introducendo la possibilità di predisporre un meccanismo a livello di

Unione per il ripristino del controllo di frontiera alle frontiere interne nel caso in cui uno Stato membro persistentemente trascuri l'obbligo di controllare la propria sezione di frontiera esterna. L'introduzione di un tale meccanismo implica anche una modifica del codice frontiere Schengen, presentata contestualmente alla presente proposta.

La proposta modificata della Commissione,9 presentata il 16 settembre 2011, costituisce uno sviluppo della politica relativa alle frontiere interne conformemente all'articolo 77, paragrafo 2, lettera e), del TFUE. Suddetto articolo prevede l'abolizione del controllo alle frontiere interne quale obiettivo ultimo dello spazio di libera circolazione delle persone all'interno dell'Unione europea previsto all'articolo 26 del TFUE. Tale abolizione deve essere accompagnata da misure in materia di frontiere esterne, politica dei visti, sistema d'informazione Schengen, protezione dei dati, cooperazione di polizia e cooperazione giudiziaria in materia penale. La corretta applicazione di tali misure rende possibile il mantenimento di uno spazio senza controllo di frontiera alle frontiere interne. La valutazione e il monitoraggio della corretta applicazione di tali misure serve quindi all'obiettivo finale del mantenimento di uno spazio senza controllo di frontiera alle frontiere interne.

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8 _{Proposta di Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un} meccanismo di valutazione per verificare l’applicazione dell' acquis di Schengen, Bruxelles, 16.11.2010, COM(2010) 624 definitivo, 2010/0312 (COD) C7-0370/10.

9 _{Proposta modificata di Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che} istituisce un meccanismo di valutazione e monitoraggio per verificare l'applicazione dell'acquis di Schengen, Bruxelles, 16.9.2011, COM(2011) 559 definitivo, 2010/0312 (COD.)

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Analogamente, servono a rafforzare la realizzazione di questo obiettivo finale le misure volte a ridurre gli effetti negativi di persistenti e gravi carenze da parte di uno Stato membro nell'applicazione dell'acquis di Schengen, inclusa la possibilità di ricorrere all'eccezionale e temporaneo ripristino del controllo di frontiera alle frontiere interne come misura di extrema ratio.

Nel corso della riunione del Consiglio Giustizia e Affari interni del giugno 2012, il Consiglio ha deciso all'unanimità di modificare la base giuridica della proposta della Commissione sulla revisione del meccanismo di valutazione Schengen, ovvero di passare dall´applicazione dell´Articolo 77 (2) (e) all'articolo 70 del TFUE.

Mentre l´articolo 77 (2) prevede l´adozione dell´atto tramite la procedura legislativa ordinaria, l´articolo 70 TFUE stabilisce che il Consiglio, su proposta della Commissione, ppssa adottare misure atte a definire le modalità secondo le quali gli Stati membri, in collaborazione con la Commissione, procedono ad una valutazione dell´attuazione da parte degli Stati membri e il Parlamento europeo e i Parlamenti nazionali devono essere informati dell´esito delle valutazioni.

Il Consiglio ha inoltre deciso di consultare il Parlamento europeo su base volontaria, al fine di garantire che il parere del Parlamento potesse essere preso in considerazione prima dell´adozione da parte del Consiglio del testo definitivo.

La Commissione ha continuato a ritenere che la base giuridica appropriata per l'adozione del meccanismo di valutazione di Schengen fosse l'articolo 77 del TFUE, e che i poteri di attuazione per l'adozione di relazioni e raccomandazioni nell'ambito del meccanismo avrebbero dovuto, in linea con le condizioni di cui all'articolo 291 del TFUE, essere delegati alla Commissione, e non al Consiglio. Di conseguenza, la Commissione ha mantenuto la sua posizione su questi due temi, e si è espressamente riservata i suoi diritti e poteri ai sensi dei trattati di sfidare questi aspetti del regolamento dinanzi alla Corte di giustizia.

Nonostante la ferma opposizione del Parlamento e della Commissione sull´utilizzo dell´articolo 77 TFUE come base giuridica di riferimento per l'adozione del meccanismo di valutazione di Schengen, il Consiglio, supportato dal suo servizio giuridico non ha incluso tale elemento sul tavolo delle negoziazioni interistituzionali per raggiungere un accordo in prima lettura10.

Il meccanismo di valutazione di Schengen faceva parte di un pacchetto denominato "la governance di Schengen", che includeva la revisione del Regolamento (CE) n. 562/2006 al fine di introdurre norme comuni sul ripristino temporaneo del controllo di frontiera alle frontiere interne in circostanze eccezionali,11 che verrà adottato secondo la procedura prevista dall´articolo 77 TFUE.

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10 _{Y. Pascouau, The Schengen evaluation mechanism and the legal basis problem:}

breaking the deadlock, in Policy Briefing, European Policy Centre, 31 January 2012.

11 _{Relazione del Parlamento europeo sulla proposta di regolamento del Parlamento} europeo e del Consiglio che modifica il regolamento (CE) n. 562/2006 al fine di introdurre norme comuni sul ripristino temporaneo del controllo di frontiera alle frontiere interne in circostanze eccezionali (COM(2011)0560 – C7-0248/2011 – 2011/0242(COD)), Commissione per le libertà civili, la giustizia e gli affari interni.

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Le negoziazioni interistituzionali sono state bloccate a causa dell´impasse sulla base giuridica appropriata per l´adozione del regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un meccanismo di valutazione per verificare l'applicazione dell' acquis di Schengen. L´Accordo interistituzionale è stato raggiunto il 30 maggio 2013, sotto la Presidenza irlandese del Consiglio, che ha accettato tutti gli emendamenti proposti dal Parlamento europeo e le modifiche presentate dalla Commissione, fatta eccezione per la base giuridica appropriata. Nonostante l´accordo non incontri il totale accordo del Parlamento Europeo, esso è stato considerato un compromesso soddisfacente: costituisce, infatti, un risultato importante per Schengen e per la libertà di movimento, perché da un basato solo sulla cooperazione intergovernativa si trasforma in un sistema veramente europeo, in cui la Commissione svolgerà un ruolo fondamentale nell´assicurare il corretto funzionamento del sistema e il Parlamento europeo potrà sottoporlo, seppure senza un ruolo formalmente esplicitato nelle basi giuridiche, ad un controllo democratico

Anche in questo caso, la scelta della base giuridica acquista una posizione ambivalente, tanto giuridica quanto politica, dal momento che deve basarsi sia sulla scelta della disposizione più appropriata per l´adozione dell´atto sia sull´equilibrio istituzionale garantendo al Parlamento l´inclusione nel processo decisionale.