Sezione I. La Scelta della Base giuridica e la tutela dell'Equilibrio istituzionale 59 !
3. Il Contenzioso sulla base giuridica e l´Atto Unico europeo 67 !
L’ entrata in vigore dell’Atto Unico europeo e il tratto sull'Unione europea ha modificato la rilevanza della scelta della base giuridica nell’ equilibrio istituzionale nella misura in cui le suddette revisioni hanno introdotto delle nuove procedure per l’adozione degli atti che determinano ruoli diverse per le istituzioni ed in particolare una serie di competenze in cui l´adozione degli atti richiedeva u voto a maggioranza qualificata in seno al Consiglio21.
Inoltre l'introduzione delle procedure di cooperazione - articolo 189 c TCE - e di codecisione - articolo 189 b TCE - per l'adozione di atti nell'ambito di alcune competenze comunitarie, oltre al potere di veto del Parlamento negli accordi di cooperazione - articolo 238 TCE- hanno modificato il rilievo del conflitto sulla base giuridica nelle relazioni interistituzionali.
La scelta della base giuridica da parte della Commissione in seguito all'entrata in vigore dell’Atto Unico europeo ha notevolmente aumentato la sua influenza sul processo decisionale. L’introduzione dell’articolo 100 a TCE nell’Atto Unico22 ha
stabilito il voto a maggioranza qualificata in sede di Consiglio per le misure di armonizzazione e ha introdotto la definizione “mercato interno”, che esprime un concetto più restrittivo rispetto alla precedente23.
I trattati non prevedevano disposizioni atte a risolvere conflitti sull´applicazione della corretta base giuridica tra le istituzioni e in assenza di chiare indicazioni nel diritto primario, tali dispute sono state risolte dalla Corte di giustizia che data l'importanza costituzionale della scelta del fondamento giuridico di un atto, ha stabilito, in via giurisprudenziale, dei principi generali per la scelta della base giuridica appropriata per l’adozione di un atto comunitario. Sebbene nella maggior parte dei casi l´obiezione sollevata nei confronti di un atto sia politica, ovvero derivi dalla volontà di una o più istituzioni di partecipare al processo decisionale, la vera questione resta giuridica e rende necessario un intervento della Corte volto ad assicurare il rispetto dell´equilibrio istituzionale, garantendo che nessuna istituzione
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20 F. Mancini; D.T. Keeling, Democracy and the European Court of Justice A The
Undemocratic Nature of the European Community’s Original Constitution, in The Modern Law
Review,Vol. 57 March 1994.
21 C. Lord, Legitimacy, Democracy and the EU: when abstract questions become practical
policy problems, in Policy Paper 03/00, Department of Politics, University of Leeds,2000.
22 L' articolo 100 TCE si applicava ancora in materia fiscale, libera circolazione delle persone e ai diritti dei lavoratori.
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si arroghi ingiustamente dei poteri a detrimento di quelli delle altre istituzioni. L' importanza dell´esplicitazione della base giuridica in un atto dell´Unione deriva dal sistema di attribuzione delle competenze proprio dell´Unione.
La Corte di giustizia ha più volte affermato che il potere legislativo della Comunità basandosi su specifiche disposizioni dei trattati, non può essere descritto in termini di proposta generica.
I poteri attribuiti all´Unione sono specifici; questo è rilevante sotto due aspetti: nel caso in cui una misura possa essere adottata sulla base di una o più disposizioni dei Trattati quest´ultima non può basarsi su un potere non specifico e in secondo luogo la procedura decisionale differisce da un potere specifico all'altro.
In primo luogo la Corte ha stabilito che “l'omissione del riferimento ad una precisa disposizione del trattato può non costituire un vizio sostanziale, qualora sia possibile determinare la base legale di un atto con l'ausilio di altri elementi di questo. Detto espresso richiamo, è tuttavia indispensabile quando la sua omissione lascia gli interessati e la Corte nel- l'incertezza circa la precisa base legale”24.
Il secondo principio generale che si può dedurre dalla giurisprudenza della Corte è che unadichiarazione insufficientemente precisa sulle basi giuridiche costituisce un' infrazione del requisito di chiarezza e del requisito procedurale. La Corte ha infatti dichiarato che "si deve trarre la conclusione che dalla motivazione di un regolamento si debba almeno poter riconoscere il fondamento giuridico cui ci si è riferiti (...) E´ bene del resto rilevare che anche l'art. 11 del regolamento interno del Consiglio 24 luglio 1979 dispone che i regolamenti del Consiglio debbono contenere l'indicazione delle disposizioni in virtù delle quali sono stati adottati "25.
L’Avvocato generale Lenz, nella causa Commissione contro Consiglio, ha affermato che "In linea di principio il difetto di motivazione vizia l'intero atto ed è una causa d'annullamento per inosservanza di forma sostanziale ai sensi dell'art. 173, 1° comma, del trattato CEE. (...) Se non è indicata la pertinente base giuridica e se ciò poteva incidere sulla deliberazione presa, sussisterà certamente una trasgressione di forme sostanziali. Tale sarebbe in special modo l' ipotesi in cui il riferimento ad una disposizione non pertinente ovvero il mancato riferimento a quella pertinente, abbiano condotto ad adottare la decisione secondo una procedura diversa da quella contemplata dal trattato. Infatti il richiamo alla corretta base giuridica è imposto proprio allo scopo di applicare la procedura prevista dai trattati”26.
In secondo luogo, quando un atto può essere completamente basato su una disposizione dei Trattati, non occorre fare ricorso ad un secondo articolo, come stabilito dalla Corte nella sentenza Regno Unito e Irlanda del Nord contro Consiglio, affermando che "anche se le normative considerate riguardano nel contempo obiettivi della politica agricola ed altri obiettivi i quali, in mancanza di specifiche
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24 Sentenza 26 marzo 1987, C-45/86 Commissione c Consiglio punto 9. 25 Ibidem, punti 86 e 90.
26 Conclusioni AG Lenz del 29 gennaio 1987, Commissione c. Consiglio, causa C-45/86, in Racc. 1987, p. 01493, punti 91-93.
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disposizioni, vengono perseguiti sulla base dell'art. 100 del trattato, detta norma, che permette in maniera generale l'adozione di direttive volte al ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri, non potrà essere invocata per restringere la sfera di applicazione dell'art. 43 del trattato"27. Infine, quando i poteri di un'istituzioni derivano da più basi giuridiche, tale istituzione sarà obbligata ad adottare l' atto sulla base di tutte le disposizioni rilevanti dei Trattati.
La Commissione, nella causa Commissione contro Parlamento e Consiglio28
ha richiesto alla Corte di annullare il regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio 28 gennaio 2003, n. 304, sull´esportazione ed importazione di prodotti chimici pericolosi, nella parte in cui si fonda sull’ articolo 175, n. 1, CE e non sull’ articolo 133 CE. Il regolamento impugnato perseguiva un duplice obiettivo. Esso mirava ad attuare le norme della Convenzione di Rotterdam sulla procedura di previo assenso informato applicabile a taluni prodotti chimici e pesticidi pericolosi oggetto di commercio internazionale e al contempo si prefiggeva l'obiettivo di andare al di là delle disposizioni della Convenzione sotto taluni profili, consentendo alle parti contraenti di adottare, a determinate condizioni, disposizioni molto più rigorose di quelle indicate nella Convenzione stessa, al fine di una migliore tutela della salute umana e dell’ambiente.
La Commissione deduceva come unico motivo a sostegno del proprio ricorso, la scelta di un fondamento normativo erroneo. Il regolamento impugnato, infatti, in quanto strumento destinato essenzialmente a disciplinare il commercio internazionale sarebbe stato ricompreso nella politica commerciale comune, e non nella politica comunitaria dell'ambiente.
Per tale ragione, esso avrebbe dovuto pertanto essere adottato sotto forma di regolamento del Consiglio fondato sull'articolo 133 del TCE, e non sotto forma di regolamento del Parlamento e del Consiglio, fondato sull'art. 175, n. 1, CE. In tale sentenza la Corte ha ribadito29che "Se l'esame di un atto comunitario dimostra che esso persegue una duplice finalità o che ha una doppia componente e se una di queste è identificabile come principale o preponderante, mentre l'altra è solo accessoria, l'atto deve fondarsi su un solo fondamento normativo, ossia quello richiesto dalla finalità o componente principale o preponderante"30. Il corollario di questa seconda regola é che eccezionalmente, in assenza di una base giuridica predominante, un atto
può essere fondato su due o più disposizioni del Trattato 31 .
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27 Corte di giust. 23 febbraio 1988, causa C- 68/86, Regno Unito di Gran Bretagna e
Irlanda del Nord c. Consiglio, in Racc. 1988, p. 892, punto 16.
28 Corte di giust. 10 gennaio 2006, causa C-178/03, Commissione c. Consiglio e
Parlamento, in Racc. 2006, p.I129.
29 V. Corte di giust. 30 gennaio 2001, causa C-36/98, Spagna c. Consiglio, in Racc. 2001, p. I-779, punto 59; 11 settembre 2003, causa C-211/01, Commissione c. Consiglio, in Racc.2003, pag. I-8913, punto 39, e 29 aprile 2004, causa C-338/01, Commissione c. Consiglio, in Racc.2004, pag. I-4829, punto 55.
30 Corte di giust. 10 gennaio 2006, causa C-178/03 Commissione c. Parlamento e
Consiglio, in Racc. 2006, p. I129, punto 42.
31 Si veda anche Parere della Corte 6 dicembre 2001, 2/00, in Racc.2001, p. I-9713, punto 23.
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Sezione II. Sviluppi recenti: la fine della struttura dei pilastri e i