Sezione II. L'applicazione dei principi istituzionali e gli accordi interistituzionali 34 !
3. La classificazione diacronica degli accordi interistituzionali 36 !
3.1. I Settori di conflitto interistituzionale 38 !
Il sistema istituzionale dell´Unione europea è caratterizzato da tensioni strutturali
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19 Dichiarazione relativa all'articolo 10 del TCE "La Conferenza rammenta che il dovere di cooperazione leale che deriva dall'articolo 10 del trattato che istituisce la Comunità europea e che regola le relazioni tra gli Stati membri e le istituzioni comunitarie regola anche le relazioni tra le istituzioni comunitarie stesse. Per quanto riguarda le relazioni tra le istituzioni, allorché risulta necessario, nel quadro di tale dovere di cooperazione leale, agevolare l'applicazione delle disposizioni del trattato che istituisce la Comunità europea, il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione possono concludere accordi interistituzionali. Tali accordi non possono né modificare né completare le disposizioni del trattato e possono essere conclusi unicamente con l'accordo di queste tre istituzioni.
20 Tale Dichiarazione rappresenta un esempio di integrazione della giurisprudenza della Corte nel processo di revisione dei Trattati.
21 Conclusioni AG Mancini, 25 maggio 1988, causa C-204/86, Grecia c. Consiglio, in Racc, 1988, p. 5337, punto9.
22 L’Accordo quadro concluso tra il Parlamento e la Commissione nel 2000 è stato successivamente rinegoziato nel 2006 e nel 2010, al fine di adattare le disposizioni all’ evoluzione della prassi istituzionale e all’ entrata in vigore del trattato di Lisbona.
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tra le istituzioni inter se e tra queste ultime e gli Stati membri24, tale affermazione trova conferma sia nella giurisprudenza della Corte che nella prassi istituzionale25.
Queste tensioni specifiche del sistema giuridico dell´Unione che non si basa su una chiara divisione delle competenze, persistono sin dalle origini del processo d' integrazione e hanno reso il ruolo della Corte di giustizia fondamentale ma allo stesso tempo non risolutivo.
Inoltre, essendo l´Unione europea, un'Unione fondata sui trattati26, le basi giuridiche per la soluzione delle controversie interistituzionali devono essere trovate nei trattati stessi o devono essere derivate dai principi comuni a tutte le associazioni giuridiche. Tali principi hanno svolto un ruolo cruciale in un sistema istituzionale contraddistinto da elementi che ne determinano una cornice giuridica incompleta relativamente alla disciplina delle interazioni istituzionali come ad esempio la concezione di organizzazione dinamica, insita nella struttura e nelle disposizioni dei trattati.
Le questioni che sono state sollevate più frequentemente dalle istituzioni al fine di trovare una risposta ai conflitti interistituzionali riguardano il ruolo delle istituzioni nel processo legislativo e nella procedura di bilancio27.
Sin dalle origini della Comunità le istituzioni hanno riflettuto sull'organizzazione del sistema e del loro ruolo in esso, ne costituisce un esempio il documento redatto dalla Commissione europea intitolato “Il sistema istituzionale della Comunità”28. In tale documento, che include la proposta di dichiarazione comune del Parlamento, del Consiglio e della Commissione sulla procedura di conciliazione, quest' ultima ha elaborato un’analisi del quadro istituzionale avanzando proposte per il raggiungimento di un equilibrio tra il ruolo del Consiglio e quello del Parlamento nel processo decisionale.
La Commissione aveva assunto l' impegno di avviare un dibattito istituzionale sull' allora sistema istituzionale della Comunità in occasione della discussione in seno al Parlamento sul programma presentato dalla Commissione.
Il numero di proposte ufficiali volte a cambiare il sistema interistituzionale non é diminuito nel corso del tempo. Gli studi commissionati dalle istituzioni stesse, le risoluzioni approvate e i memorandum costituiscono fonti di tali propositi.
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24 Si pensi ad esempio all´applicazione del principio di sussidiarietà; sull´argomento F. Snyder, Soft Law and Institutional Practice in the European Community, in EUI working paper, n. 93/5, 1993, pp. 5-7.
25 Cfr. Conclusioni AG Mancini nella causa C81/72. par 9-10," lungi dal raggiungere l'obiettivo voluto dal legislatore, il compromesso così realizzato ha piuttosto contribuito ad esacerbare i già difficili rapporti tra i “diarchi” delle finanze comunitarie. Da qui un conflitto che si fa di anno in anno più acuto e, nel suo quadro, la ricerca di nuove soluzioni transattive dirette in qualche modo a mitigarlo".
26 Cfr. art.1 (3) TUE " L'Unione si fonda sul presente trattato e sul trattato sul funzionamento dell'Unione europea (in appresso denominati «i trattati»). I due trattati hanno lo stesso valore giuridico. L'Unione sostituisce e succede alla Comunità europea.
27 Sull’ argomento si veda I. Eiselt, J. Pollak, P. Slominski, Codifying temporary stability?
The role of Interinstitutional Agreements in budgetary politics, in European law journal, vol. 13,
n. 1, pp. 75-91, 2007
28 European Commission, The institutional system of the Community: Restoring the Balance, 7 October 1981, COM(81), Bulletin of the European Communities, Supplement 3/82.
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La necessità percepita dalle istituzioni di apportare cambiamenti emerge come conseguenza logica dell´evoluzione dell´architettura istituzionale, a cui però non ha corrisposto un'evoluzione delle regole che disciplinano i rapporti tra le istituzioni.
Questo sistema crea tensioni che, dagli anni ottanta, le istituzioni hanno cercato di risolvere, utilizzando strumenti giuridici, basandosi sul riferimento al principio di leale cooperazione e al rispetto del principio dell´ equilibrio istituzionali, entrambi derivati da un´interpretazione estensiva delle disposizioni dei trattati, il cui limite risiede nella loro incapacità di esprimere e di adattarsi al concetto dinamico di sistema istituzionale.
Come già accennato, le istituzioni comunitarie possono concludere accordi interistituzionali al fine di perseguire un determinato obiettivo politico nel rispetto dei limiti e delle competenze stabilite dai trattati, anche senza che quest´ultimi facciano riferimento a una disposizione specifica del diritto primario.
Essendo questi gli unici vincoli giuridici che le istituzioni sono tenuti a rispettare per la conclusione di un accordo, nei negoziati come pure nel loro contenuto si riscontra la tendenza ad affrontare questioni che non sono state trattate o sufficientemente regolamentate dal diritto primario. Di conseguenza, i negoziati spesso si concentrano su questioni irrisolte, dando luogo ad aspri conflitti d´interessi tra le istituzioni coinvolte.