L´esplicitazione della dimensione orizzontale dell´equilibrio istituzionale e la definizione del

strutturale"

L´allontanamento della Corte dall´applicazione del principio di equilibrio istituzionale nella dimensione verticale come strumento di protezione dei soggetti a cui il trattato si applica, implicita nella precedente giurisprudenza, è stata esplicitata nella sentenza Vreugdenhil13, del 13 marzo 1992.

La società olandese "Vreugdenhil" aveva proposto un ricorso in forza degli artt. 178 e 215, secondo comma, del trattato CEE, volto ad ottenere il risarcimento del danno subito a seguito dell'adozione da parte della Commissione dell'art. 13 bis del suo regolamento 30 giugno 1976, n. 168714, che stabiliva modalità comuni di controllo dell'utilizzazione e/o della destinazione di prodotti provenienti dall'intervento, facendo valere che i mezzi giurisdizionali nazionali non le

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12 _{Corte di giust. 2 marzo 1994, causa C-316/91, Parlamento c. Consiglio, in Racc. 1994 p. I-}

00625, punti 7-9.

13 _{Corte di giust.13 marzo 1992, causa C-282/90, Industrieen Handelsonderneming}

Vreugdenhil BV c. Commissione delle Comunità europee, in Racc.1992, p. I-01937. 14 _{GU L 43 del 20/02/1979, pp. 5–6}

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consentono una tutela efficace. I giudici di Lussemburgo nel respingere la richiesta hanno rilevato che " il sistema di ripartizione delle competenze fra le varie istituzioni comunitarie mira a garantire il rispetto dell'equilibrio istituzionale contemplato dal trattato e non la tutela dei singoli"15. Conseguentemente la Corte ha statuito come" l'inosservanza dell'equilibrio istituzionale non può essere sufficiente da sola a comportare la responsabilità della Comunità nei confronti degli operatori economici interessati"16 aggiungendo che una tale conclusione "non varrebbe qualora una misura comunitaria fosse adottata in spregio non solo della ripartizione delle competenze fra le istituzioni, ma anche, quanto alle sue disposizioni sostanziali, di una norma giuridica superiore che tuteli i singoli"17_.

La Corte, in discontinuità con la giurisprudenza Meroni in cui aveva sottolineato come a beneficiare dell´equilibrio dei poteri quale garanzia fondamentale prevista dal trattato fossero i destinatari finali delle sue previsioni, ha quindi operato una distinzione tra le violazioni dei trattati che implicano una responsabilità nei confronti del cittadino e quelle che, implicando solamente il rispetto delle attribuzioni orizzontali tra le istituzioni non implicano una garanzia di tutela nella dimensione verticale.

Le conclusioni presentate dall’Avvocato generale Trstenjak nel caso Audiolux18, prima, e più recentemente nella causa Dominguez19, hanno contribuito a chiarire ulteriormente la portata dell’evoluzione della giurisprudenza in tema di equilibrio istituzionale.

Le conclusioni sottolineavano infatti come l’onere di rispettare le prerogative legislative che i Trattati riconoscono a Consiglio e Parlamento, che gravava la Corte di Giustizia nell’elaborazione dei principi generali del diritto dell’Unione, derivasse non solo da “ragioni di praticabilità”20_{, ma anche e soprattutto dal rispetto del}

principio dell’equilibrio istituzionale, del quale “la Corte, quale istituzione della Comunità ai sensi dell’art. 7, n. 1, CE, fa essa stessa parte”21_.

L’equilibrio istituzionale, infatti, non si fondava secondo l’Avvocato generale “sul principio della separazione dei poteri proprio dello Stato di diritto, quanto piuttosto su un principio di ripartizione delle funzioni in virtù del quale le funzioni dell’Unione devono essere esercitate da quelle istituzioni che sono state meglio predisposte dai trattati a tale scopo”. Si trattava, dunque, di un “principio normativo strutturale” che rispondeva ad una “visione complessiva dei principi di

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15_{Ibidem, Punto 20.} 16 _{Ibidem, Punto21.} 17 _{Ibidem, Punto 22.}

18 _{Conclusioni AG Trstenjak, 30 giugno 2009, causa C-101/08, Audiolux SA e a..,cit.}

19 _{Conclusioni AG Trstenjak, 8 settembre 2011, causa C-282/10, Maribel Dominguez c.}

Centre informatique du Centre Ouest Atlantique e Préfet de la région Centre, non ancora

pubblicate; analogamente anche le Conclusioni AG Niilo Jääskinen, 16 maggio 2013, causa C- 292/11 P, Commissione europea c. Repubblica portoghese, non ancora pubblicate, che al paragrafo 91 inferiscono dalla dottrina Meroni il “principio cardine dell’architettura istituzionale dell’Unione”, quello di “attribuzione delle competenze”;

20 _{Conclusioni AG Trstenjak, 8 settembre 2011, Dominguez, cit., punto. 139.} 21_{Ibidem, punto 107.}

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organizzazione e delle attribuzioni di poteri previsti dai Trattati istitutivi”22.

Tale principio, “a differenza del principio della separazione dei poteri, che serve tra l’altro a garantire la tutela dell’individuo attraverso un contenimento del potere dello Stato”, è strumentale “ad un effettivo raggiungimento delle finalità dell’Unione”23.

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22 _{Tuttavia l´AG Trstenjak nelle su conclusioni del 30 giugno 2009, Audiolux, cit., par. 105,} non fa riferimento all´evoluzione giurisprudenziale e sottolinea l´approccio coerente dei giudici di Lussemburgo a partire dalla sentenza Meroni.

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Conclusioni

I principi generali e in particolare i principi "istituzionali" hanno permesso alla Corte di colmare le lacune dei trattati garantendo un´applicazione coerente del diritto, ne deriva che la definizione del principio di equilibrio istituzionale e la sua applicazione ha contribuito all' evoluzione del quadro istituzionale che ha subito periodi di accelerazione e di temporanea stagnazione, definiti sia dalla prassi istituzionale che dagli orientamenti della Corte nell' interpretazione delle controversie istituzionali.

Nel quadro delle procedure attraverso le quali il trattato garantisce il controllo della legalità degli atti, il Parlamento si trovava in condizioni non paritarie rispetto alle altre istituzioni per l´esercizio di tale controllo1.

Dopo una prima pronuncia in cui la Corte ha negato la legittimazione del Parlamento a introdurre ricorsi d´annullamento, nella sentenza Chernobyl tale diritto è stato riconosciuto, ma con una precisa limitazione : il motivo di nullità dell´atto deve consistere in una lesione delle prerogative istituzionali, il Parlamento è quindi tenuto a dimostrare una sorta di interesse ad agire.

Le sentenze analizzate risultano unite da un unico filo conduttore, tutte infatti coinvolgono il Parlamento. La Corte sembra dunque aver interpretato l´applicazione del principio di equilibrio istituzionale come un rafforzamento del principio democratico, fortificando quindi un´istituzione che i trattati istitutivi relegavano ai margini del processo comunitario.

Tuttavia nel ricostruire l´ordinamento comunitario in una prospettiva costituzionalistica, la Corte ha conferito rigidità ai trattati, riconoscendo solo parzialmente l’evoluzione delle interazioni istituzionali.

Va inoltre rilevato che la spesso tardiva costituzionalizzazione dell’ evoluzione giurisprudenziale ha reso il compito della Corte molto più difficile e delicato2, poiché in assenza di una modifica del diritto primario l´approccio volto ad interpretare estensivamente le disposizioni dei trattati, come avvenuto nelle sentenze les Verts e

Chernobyl, poteva essere giudicato suscettibile di usurpare il potere e le prerogative

degli Stati membri di emendare i trattati allo scopo di estendere la propria giurisdizione3. In particolare l´Atto unico europeo non ha modificato la formulazione e la portata dell´Articolo 173 del trattato CEE, sebbene la sentenza Les

Verts sulla legittimazione passiva del Parlamento fosse già stata pronunciata dalla

Corte, in questo caso lo sviluppo costituzionale della giurisprudenza è avvenuto solamente con il trattato sull´Unione, le cui modifiche apportate a tale base giuridica non rappresentano altro che una codificazione della precedente giurisprudenza della Corte che ha significativamente inciso sul sistema dei rimedi giurisdizionali concessi

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1 _{Si fa riferimento al ricorso per annullamento degli atti esaminati dalle istituzioni comunitarie} disciplinato dall´articolo 173 TCEE.

2 _{Si veda ad esempio R. Bieber, 1984, op. cit., p.521; J. Weiler, 1989, op.cit., pp. 334-334.} 3 _{A. Arnull, Judicial activism and the European Court of Justice: How Should Academics}

respond?, in M. Dawson; B. De Witte; E. Muir, Judicial Activism at the European Court of Justice, Cheltenham 2013, p.227.

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alle istituzioni e in particolare al Parlamento. Tuttavia un’ interpretazione restrittiva si sarebbe tradotta in un regime giuridico inadeguato al fine di preservare l´equilibrio istituzionale.

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C

APITOLO SECONDO

L’E

QUILIBRIO ISTITUZIONALE

,

IL PRINCIPIO DI LEALE COOPERAZIONE

ORIZZONTALE E GLI STRUMENTI PER L

’

ATTUAZIONE DI TALI PRINCIPI

SOMMARIO: Sezione I. Il rapporto tra il principio di leale cooperazione e l’equilibrio istituzionale. - 1. Il principio di leale cooperazione tra le istituzioni dell’Unione. - 2. Il principio di equilibrio istituzionale e il principio di leale cooperazione. - Sezione II. L'applicazione dei principi istituzionali e gli accordi interistituzionali. - 3. La classificazione diacronica degli accordi interistituzionali. - 3.1. I Settori di conflitto interistituzionale. – 3.2

Segue: Gli accordi interistituzionali sulla procedura legislativa. - 3.3. Segue: La procedura di

adozione del bilancio. - 4. Il valore giuridico degli accordi interistituzionali. - 4.1 La conclusione di accordi interistituzionali basati su disposizioni dei trattati. - 4.2. La conclusione di accordi interistituzionali in assenza di un’autorizzazione esplicita dei trattati. - Conclusioni.

Il principio di leale cooperazione è caratterizzato da un duplice ambito di applicazione: una dimensione verticale che impone una cooperazione tra gli Stati membri e le istituzioni, esplicitata nei trattati, e una dimensione orizzontale, con riferimento alle relazioni istituzionali, che trae le sue origini dall' articolo 10 TCEE1 ed è stata costituzionalizzata dal trattato di Lisbona2.

Il suddetto principio aveva inizialmente una dimensione d' applicazione esclusivamente verticale, ovvero si riferiva alle relazioni tra le istituzioni e gli Stati membri imponendo a quest'ultimi un dovere di cooperare lealmente con le istituzioni, ma il suo ambito di applicazione è stato successivamente esteso dalla Corte di giustizia alle istituzioni comunitarie nei confronti degli stati membri affermando la reciprocità del dovere. Tale interpretazione estensiva della Corte è avvenuta per la prima volta nella sentenza del 10 febbraio 1983, in cui è stata chiamata a pronunciarsi sulla sede delle istituzioni3_.

Questo principio è stato oggetto di un' interessante evoluzione nella giurisprudenza della Corte che ha gradualmente caratterizzato le relazioni tra le istituzioni e gli Stati membri all' insegna del dovere di leale cooperazione affermando che “ la Commissione e lo Stato membro, dati i reciproci doveri di cooperazione leale loro imposti segnatamente dall'art. 5 del Trattato CEE, devono collaborare in buona fede per superare le difficoltà nell'assoluta osservanza delle norme del

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1 _{E successivamente dall' articolo 5 TCE.} 2_{Articolo 13 (2)TUE.}

Il principio di leale cooperazione è stato accolto nel diritto primario all´articolo 13(2) TUE. V. Cap 5 sez I.

3 _{Corte di giust. 10 febbraio 1983, causa C-230/81, Lussemburgo c. Parlamento, in} Racc.1983, p. 258, punto 37.

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trattato”4 fino ad arrivare ad infliggere sanzioni alla Commissione per il mancato rispetto dei doveri reciproci5.

La Corte ha successivamente sviluppato tale principio nella sua dimensione orizzontale interpretando estensivamente quanto esplicitamente previsto dai trattati nella cooperazione verticale.

Entrambi gli sviluppi giurisprudenziali del principio di leale cooperazione, ovvero quello reciproco tra le istituzioni e gli Stati membri e quello che impone una cooperazione leale tra le istituzioni sono stati recepiti e costituzionalizzati dai trattati nelle successive revisioni.

La seconda sezione del capitolo sarà dedicata all’ evoluzione della prassi istituzionale dell’ applicazione del principio di leale cooperazione orizzontale, prestando un’ attenzione particolare alla giurisprudenza della Corte per quanto concerne il riconoscimento del valore giuridico degli strumenti utilizzati a tale fine.

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4 _{Corte di giust. 10 luglio 1990, causa C-217/88,Commissione c. Germania, in Racc. 1990,} p. I 2899, punto 33.

5 _{Corte di giust. 13 luglio 1990, ordinanza C-2/88, Imm. Zwartweld et al., in Racc.1990, p.} I-03365.

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Sezione I. Il Rapporto tra il Principio di leale cooperazione e l’equilibrio istituzionale

Nel documento L'equilibrio istituzionale nell'Unione europea (pagine 40-47)