Sezione II. Sviluppi recenti: la fine della struttura dei pilastri e i contenziosi sui fondamenti normat
1. La delega dei poteri esecutivi nell'Unione europea 82 !
Nel corso della procedura legislativa, le istituzioni europee, come le loro
controparti nazionali, utilizzano ampiamente comitati di esperti.
Nel caso specifico dell'Unione europea, si tratta di comitati ufficializzati da una dichiarazione del Consiglio, allo scopo di assistere la Commissione nell'esercizio delle competenze di esecuzione. I trattati istitutivi non stabilivano una chiara separazione dei poteri e delle responsabilità tra le istituzioni e in particolare non prevedono che al Consiglio fossero conferiti tutti i poteri legislativi.
Nella pratica la Commissione è stata frequentemente investita di poteri di esecuzione sotto la supervisione di comitati composti da rappresentanti degli stati membri che agivano in rappresentanza del Consiglio dei ministri. Quest´ultimo era raramente coinvolto direttamente in tale processo, tranne nel caso in cui non fosse stato possibile raggiungere una posizione consensuale tra il comitato di esperti e la Commissione.
Mentre per quanto riguarda il Parlamento europeo, non era previsto nessun ruolo formale nella procedura di delega dei poteri esecutivi.
Similmente a quanto avviene nel processo legislativo, la procedura d´implementazione delle politiche dell´Unione confonde i ruoli della Commissione e del Consiglio, offuscando i confini delle reciproche responsabilità e allontanando ulteriormente il sistema dell´Unione dal modello della separazione dei poteri.
La Commissione e il Parlamento si sono, in via generale, opposti alla pratica del Consiglio di stabilire comitati, affermando che tale procedura non rispettava il principio dell´equilibrio istituzionale stabilito dai Trattati, non solo per quanto concerneva le relazioni tra il Consiglio e la Commissione ma anche vis à vis del ruolo del Parlamento europeo nel quadro istituzionale.
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Al centro del dibattito era la funzione dei comitati. Il Parlamento e la Commissione non contestano la creazione di comitati con una funzione puramente consultiva, la loro opposizione riguardava l´influenza di tali comitati sulla concreta definizione delle politiche1.
Il Consiglio ha sempre negato tale scenario affermando che, stando alle procedure che gradualmente sono state introdotte al fine di disciplinare le procedure dei comitati, solamente il Consiglio poteva proporre modifiche o opporre un veto alle misure di implementazione presentate dalla Commissione.
I comitati sono generalmente considerati dalla dottrina2 come attori chiave del sistema di delega dei poteri al ramo esecutivo del sistema istituzionale proprio dell´Unione europea. La peculiarità del sistema ha dato adito ad un ampio dibattito accademico sull´efficacia e l´effettività di questo sistema alla definizione di dettagli tecnici di atti legislativi3.
La frequenza con cui si sono succedute crisi interistituzionali4 in seguito ai tentativi delle istituzioni europee di mantenere il controllo sulla procedura di delega, nel caso del Consiglio, e di prevedere il coinvolgimento e successivamente aumentare la propria influenza, nel caso del Parlamento europeo, sembra avvalorare la tesi dell´effettiva incidenza dei comitati nel processo decisionale dell´Unione5.
Sebbene la procedura dei comitati non fosse prevista dai trattati, questo sistema iniziò a essere utilizzato già dal 19626 in seguito all´evidente necessità di istituire un meccanismo efficace che assicurasse un´efficiente implementazione della legislazione a livello europeo nel settore della politica agricola comune. In assenza di una riforma dei trattati e conseguentemente alle crescenti difficoltà politiche nel processo legislativo, la delega dei poteri esecutivi si profilò come la migliore soluzione 7.
Le disposizioni che ne disciplinano l'utilizzo sono state codificate solamente da una decisione del Consiglio del 19878. Tra i primi esempi d'impiego dei comitati,
figurano i comitati di gestione istituiti nel quadro della politica agricola comune, allo scopo di supervisionare il processo di fissazione dei prezzi di intervento sul mercato da parte della Commissione europea.
Le attività dei comitati si sono in seguito estese a un ampio ventaglio di politiche comunitarie, dalla protezione dei dati alla definizione delle linee di bilancio per programmi specifici, come ad esempio lo stanziamento di fondi per l' aiuto allo
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1E. Oddvar; J.E.Fossum, Representation through deliberation: The European case, Centre for
European Studies, University of Oslo, ARENA Working Paper n. 5, May 2011.
2 Si veda
3 K.Lenaerts, Regulating the Regulatory Process: "Delegations of Powers in the European
Community, in European law Review, vol. 18,1993, pp. 23-49.
4 Agreement of 25 September 1996, OJ 1996 C 347/125, RESOLUTION on the draft general
budget of the European Communities for the financial year 1997 – Section III –Commission.
5 A. Heritier; C.Moury, Contested Delegation: The Impact of Co-decision on Comitology,
West European Politics, vol. 34, n. 1, 2011, pp. 145–166.
6 Regulation of the Council 19/62, Art. 25f, OJ 1962/93.
7 T. Christiansen; B. Vaccari, The 2006 Reform of Comitology: Problem solved or dispute
Postponed?, EIPASCOPE, n.3, 2006.
8 Decisione del Consiglio del 13 luglio 1987 che stabilisce le modalità per l'esercizio delle
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sviluppo in paesi terzi 9.
Le relazioni interistituzionali in materia di comitologia non sono state sempre facili ed hanno spesso costituito l´oggetto di tensioni, soprattutto a causa dell´esclusione del Parlamento europeo dalla procedura di delega. Quest´ultimo ha, infatti, utilizzato in molte occasioni i suoi poteri politici e di bilancio per ottenere un ruolo formale nella procedura di comitologia10.
La delega dei poteri richiedeva, però, innovazioni amministrative per l´attuazione pratica delle relative misure di controllo: il trasferimento delle competenze esecutive alla Commissione venne controbilanciato dall´istituzioni di comitati composti da esperti degli Stati membri a cui era attribuito il compito, specificato in ogni atto legislativo, di controllare la Commissione nell´esercizio della delega.
Tale soluzione soddisfaceva sia la richiesta di controllo da parte degli Stati membri, i quali, attraverso l´istituzione dei comitati, continuavano a supervisionare la definizione dei dettagli tecnici della legislazione, che la necessità di rendere più rapido ed efficiente il processo decisionale11. Nel 1966, si verificò un serio contrasto in seno al Consiglio sulla metodologia da applicare per la delega, che si concluse con il raggiungimento di un compromesso che prevedeva l´istituzione del primo comitato di regolamentazione12. Secondo la nuova procedura, la Commissione poteva implementare le misure proposte solo in seguito alla loro approvazione a maggioranza qualificata da parte del comitato. In caso contrario avrebbe dovuto sottoporre il progetto al vaglio del Consiglio. Al contempo, era però stata prevista una clausola di salvaguardia in virtù della quale la Commissione poteva attuare le misure se il Consiglio non fosse riuscito, entro un determinato periodo, a trovare una posizione comune.
Sebbene la creazione della struttura dei comitati fosse considerata dal Consiglio come una soluzione transitoria, che avrebbe dovuto cessare di esistere il 31 Dicembre del 1969, le necessità istituzionali fecero si che la procedura di comitologia continuasse a essere in vigore e fu oggetto di rapidi sviluppi. Contrariamente alle previsioni originarie, il 18 dicembre del 1969, a pochi giorni dallo scadere del termine previsto nel Regolamento 122 del 13 Giugno 1967, il Consiglio decise di mantenere su base permanente l´utilizzo dei comitati di gestione13.
Benché l´istituzione della procedura dei comitati sia avvenuta al di fuori dei Trattati di Roma, la Corte di giustizia, quando fu chiamata a esprimere la sua opinione per la prima volta nel 1975, si pronunciò a favore della procedura in analisi.
La Corte Amministrativa dell´Assia aveva richiesto alla Corte di stabilire in via pregiudiziale la validità del regolamento della Commissione concernente i titoli d'importazione e d'esportazione per i cereali, i prodotti trasformati a base di cereali, il riso, le rotture di riso, e i prodotti trasformati a base di riso ed in particolare degli
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9 J. Blom-Hansen, 2008, op. cit., pp.218-222.
10 G. Haibach, Council Decision 1999/468 –A New Comitology Decision for the 21st Century!?,
EIPA, n.3, 1999, pp10-18.
11 G. Haibach, 2000, op. cit. p. 373.
12 Regulations of The Council 802 and 803/68, of 27 June 1968, OJ 1968 L 148/1,6.
13 Regulation (EEC) No 2602/69 Of The Council, of 18 December 1969, on Retaining the
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articoli 1 e 7 che disciplinano i titoli d'esportazione e le cauzioni.
Il regime della cauzione era stato adottato mediante la procedura di voto del "comitato di gestione". La Corte dell´Assia riteneva che tale procedura fosse contraria al trattato poiché autorizzava il Comitato di gestione a partecipare all´attività legislativa della Commissione.
Inoltre il regolamento del Consiglio prevedeva il deposito di una cauzione soltanto per la concessione di licenze d´importazione per i cereali e la Commissione non aveva quindi la facoltà di estendere, di propria iniziativa ad altri settori.
La Corte in tale occasione ha stabilito che "tanto l'ordinamento legislativo del trattato, che si desume fra l'altro dall'articolo 155, ultimo trattino, quanto la prassi costante delle istituzioni comunitarie effettuano, in conformità alle concezioni giuridiche prevalenti in tutti gli Stati membri, una distinzione tra i provvedimenti fondati direttamente sul trattato e le disposizioni derivate, destinate all'attuazione dei primi. Non si può quindi pretendere che tutti i particolari dei regolamenti relativi alla politica agricola comune siano fissati dal Consiglio”14.
La Corte, difendendo la validità della procedura seguita dalla Commissione, ha aggiunto che "le disposizioni d'attuazione dei regolamenti di base possono invece essere adottate secondo un procedimento diverso (...) vuoi dallo stesso Consiglio, vuoi dalla Commissione in forza di un'autorizzazione ai sensi dell'articolo 155"15.
Inoltre, l´oggetto del regolamento d'attuazione della Commissione non andava oltre la realizzazione pratica dei principi posti dal regolamento del Consiglio. Questo quindi poteva legittimamente autorizzare la Commissione ad adottare i provvedimenti. La Corte in tale sentenza ha affermato per la prima volta che il procedimento del comitato di gestione non poteva essere criticato giacché ingerente nel potere di decisione della Commissione in quanto, nel caso specifico della delega dei poteri esecutivi, la frapposizione di un organismo non previsto dal Trattato, tra il Consiglio e la Commissione, non alterava i rapporti interistituzionali e l'esercizio del potere di decisione. L´articolo 155 ultimo trattino, del trattato CEE, infatti, nell' opinione dei giudici di Lussemburgo, consentiva espressamente di attribuire alla Commissione poteri esecutivi, secondo un sistema molto simile alla tecnica della "delega di poteri o di competenze". La Commissione, pur non avendo un potere diretto di emanare disposizioni di attuazione delle norme stabilite dal Consiglio, una volta che quest´ultimo le aveva espressamente conferite alla Commissione, questa poteva esercitarla liberamente, alle condizioni stabilite nell'atto di delega, ed il Consiglio non poteva modificare le decisioni in tal modo adottate se non qualora tale possibilità fosse stata prevista nell'atto relativo al trasferimento di poteri16.
In conformità a tale sentenza della Corte, la procedura di comitologia ha avuto un ampio sviluppo negli anni settanta ed ottanta.
Quella che era nata come una soluzione provvisoria ai problemi d'implementazioni della politica agricola comune divenne in breve tempo una pratica
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14 Sentenza 17 dicembre 1970, Koster c. Einfuhr-und-Virratsstelle fur Getride und Futtermittel,
cit. par 6.
15 Ibidem. 16 Ibidem.
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diffusa ed estesa a molti settori, dalle politiche ambientali, ai trasporti, alla protezione dei consumatori.
L´importanza e la rilevanza di questo sistema di delega divenne oggetto di dibattito non appena si profilò una revisione dei trattati.