Sezione II. Le disposizioni concernenti le istituzioni “politiche” dell'Unione 117 !
5. Il Consiglio 129 !
Il Consiglio ha una natura complessa che deriva dall' essere al contempo un organismo intergovernativo e un' istituzione dell' Unione.
Tuttavia, in seguito all' istituzionalizzazione del Consiglio europeo non è più l' unica istituzione dell'Unione che rappresenta gli Stati membri nel quadro istituzionale dell' Unione e la sua presidenza semestrale coesiste con la presidenza permanente del Consiglio europeo.
La presidenza delle formazioni del Consiglio, ad eccezione della formazione “Affari esteri”, è esercitata dai rappresentanti degli Stati membri nel Consiglio secondo un sistema di rotazione paritaria, conformemente a quanto stabilito dal Consiglio europeo in una decisione adottata a maggioranza qualificata.
Il Consiglio resta un´istituzione unica sebbene siano previste diverse formazione di cui due, Affari generali e Affari esteri, direttamente nei trattati.
Le disposizioni sulle formazioni del Consiglio e sulle presidenze sono rinviate al TFUE che all' articolo 236 TFUE stabilisce che il Consiglio europeo adotti una decisione a maggioranza qualificata in modo da non richiedere una revisione dei trattati per essere modificate. La coerenza dei lavori delle varie formazioni del Consiglio36 è affidata alla formazione “Consiglio affari generali”, il quale prepara le riunioni del Consiglio europeo e ne assicura il seguito in collegamento con il presidente del Consiglio europeo e la Commissione. È dunque attraverso il lavoro del consiglio affari generali che il Consiglio espleta la funzione di coordinamento.
Il Consiglio "Affari esteri" elabora l'azione esterna dell'Unione secondo le linee strategiche definite dal Consiglio europeo e assicura la coerenza dell'azione dell'Unione.
Il trattato di Lisbona, inoltre, aumenta la trasparenza di tale istituzione stabilendo che il Consiglio si riunisca in seduta pubblica quando deliberi e voti su un progetto di atto legislativo. A tal fine, ciascuna sessione del Consiglio è suddivisa in due parti
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35 GU C 138 E, 07/05/2011
36 Il Consiglio si riunisce in varie formazioni, il cui elenco è adottato dal Consiglio europeo a maggioranza qualificata conformemente all'articolo 236 TFUE.
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dedicate, rispettivamente, alle deliberazioni su atti legislativi dell'Unione e alle attività non legislative.
L' articolo 16 pone particolare enfasi sulle funzioni legislative e di bilancio, poteri condivisi con il Parlamento europeo su un piano di parità che trova espressione nell' articolo 294 TFUE che stabilisce il nuovo equilibrio dei poteri legislativi dell'Unione. Diversamente dalle funzioni legislative e di bilancio, la funzione di definizione delle politiche e di coordinamento sono esercitate unicamente dal Consiglio.
La funzione di definizione delle politiche, introdotta dal trattato di Lisbona, è rilevante ai fini dell’evoluzione dell'equilibrio istituzionale in quanto data la genericità dell' attribuzione, l' applicazione di tale disposizione potrebbe far insorgere conflitti di interesse tra il Consiglio e il Consiglio europeo nel definire gli orientamenti e le priorità politiche generali, sebbene vada considerato che il Consiglio, diversamente dal Consiglio europeo, dispone dello strumento legislativo.
Infine la funzione di coordinamento non è più circoscritta al settore economico e la nuova formulazione lascia spazio ad una interpretazione molto più ampia della disposizione.
Va tuttavia evidenziato che l’articolo 16 TUE non elenca tutte le funzioni del Consiglio, espresse e dettagliate in vari articoli del TFUE.
5.1 Le attribuzioni del Consiglio
Il trattato di Lisbona apporta alcune novità per quanto riguarda le attribuzioni del Consiglio che sebbene non siano state estese in termini funzionali, sono state razionalizzate e incluse in un unico articolo.
L' articolo 16 TUE elenca la pluralità dei poteri del Consiglio, la sola istituzione con funzione legislativa rappresentante gli Stati membri, definendo il suo ruolo nel quadro istituzionale. Il Consiglio esercita la funzione legislativa e la funzione di bilancio, congiuntamente al Parlamento europeo e funzioni di definizione delle politiche e di coordinamento alle condizioni stabilite nei trattati37. Tali funzioni includono l’ attribuzione della delega legislativa ed esecutiva alla Commissione, congiuntamente al Parlamento. In casi debitamente motivati o quando previsto dai trattati, la delega esecutiva può essere attribuita anche al Consiglio.
Infine sebbene il nuovo trattato affermi la coesistenza di due legislatori, al Consiglio viene riservata una posizione preponderante giacché in applicazione delle procedure legislative speciali il Parlamento non partecipa al processo legislativo su un piano paritario.
5.2. Il sistema di voto
Il Consiglio delibera a maggioranza qualificata, salvo nei casi in cui i trattati dispongano diversamente. Il raggiungimento di tale maggioranza sarà modificato a decorrere dal 1° novembre 201438, a partire da tale data per maggioranza qualificata !!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
37 P. Craig, 2010, op.cit, p.86.
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si intenderà almeno il 55 % dei membri del Consiglio, con un minimo di quindici, rappresentanti Stati membri che totalizzino almeno il 65 % della popolazione dell'Unione39. Tuttavia la prassi di detta istituzione dimostra una tendenza ad adottare le decisioni all’ unanimità anche quando i trattati non lo richiedono40. Tale tendenza deriva dal “compromesso di Lussemburgo” firmato il 30 gennaio 1966, per porre fine alla crisi che opponeva la Francia agli altri Stati membri e alla Commissione a causa del passaggio progressivo dal voto all'unanimità al voto a maggioranza qualificata previsto dal trattato di Roma dal 1966. Il compromesso prevedeva che “Qualora, nei casi di decisioni che possano essere adottate a maggioranza su proposta della Commissione, siano in gioco rilevanti interessi di uno o più Stati della Comunità, i membri del Consiglio devono adoperarsi per giungere entro un congruo termine a soluzioni che possano essere approvate da tutti i membri del Consiglio, nel rispetto dei loro interessi reciproci e di quelli della Comunità”41.
La prassi dei compromessi per quanto concerne delle restrizioni all’ applicazione del voto a maggioranza qualificata è stata confermata dalla firma del “compromesso di Ioannina” che prende il nome da una riunione informale dei ministri degli Affari esteri svoltasi nell’ omonima città, il 29 marzo 1994. Il compromesso raggiunto prevedeva che qualora i membri del Consiglio che rappresentassero tra i 23 voti - precedente soglia della minoranza di blocco - ed i 26 voti - nuova soglia della minoranza di blocco - manifestassero la loro intenzione di opporsi all'adozione da parte del Consiglio di una decisione a maggioranza qualificata, il Consiglio avrebbe fatto tutto quanto in suo potere per pervenire, entro un congruo termine, ad una soluzione soddisfacente che potesse essere adottata con almeno 68 voti su 87.
In questa logica tra il 1° novembre 2014 e il 31 marzo 2017 sarà tuttavia possibile per qualsiasi Stato membro esigere l’applicazione delle precedenti regole di ponderazione42.
Il nuovo sistema per il raggiungimento della maggioranza qualificata è stato ulteriormente indebolito dalla possibilità di ripristinare il “compromesso di Ionnina”43. La Dichiarazione n.7 relativa agli articoli 16(4) TUE e 238(2) TFUE, su richiesta della Polonia, includeva una proposta di decisione, successivamente adottata dal Consiglio che permetterà ai paesi rappresentanti almeno i tre quarti della popolazione dell’Unione europea o almeno i tre quarti del numero di Stati membri necessari a costituire una minoranza di blocco, di opporsi a un voto per un atto a maggioranza qualificata dal Consiglio, onde poter trovare una soluzione entro un
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39 La minoranza di blocco deve comprendere almeno quattro membri del Consiglio; in caso contrario la maggioranza qualificata si considera raggiunta.
40 S. Novak, La prise de decision au Conseil de l’ Union européenne, pratique du vote et du
consensus, Dalloz, 2011, pp. 17-21.
41 F. Di Nuno, L'Italia e il compromesso di Lussemburgo, 1965-1966, interpolis 2012, pp.1- 17.
42 Conformemente all’ articolo 3(2) del protocollo n. 36 allegato la trattato di Lisbona.
43 V. Edjaharian, Title III Provision on the institutions, Article 16 the Council, pp.615-680, in H-J. Blanke, S. Mangiameli (Eds.), The treaty on the European Union, a commentary, Springer, 2013, p. 676.
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termine ragionevole44. A partire dal 1° aprile 2017, la nuova regola sulla maggioranza qualificata diventerà obbligatoria. Le soglie per l’applicazione del “compromesso di Ionnina” saranno abbassate ad almeno il 55% della popolazione dell’Unione o ameno il 55% del numero degli Stati membri necessari alla costituzione di una minoranza di blocco.