Sezione II. Le disposizioni concernenti le istituzioni “politiche” dell'Unione 117 !
2. La necessità di una rinnovata cooperazione istituzionale 148 !
Il trattato di Lisbona ha introdotto numerose disposizioni che hanno modificato la struttura della fitta rete d'interazioni tra le Istituzioni del triangolo istituzionale, alterando l’equilibrio instauratosi con l'entrata in vigore del trattato di Maastricht,8consolidato dal trattato di Amsterdam e successivamente dal trattato di Nizza. Alcune delle nuove basi giuridiche del TUE e del TFUE hanno reso necessaria una rivisitazione dei meccanismi di cooperazione e di concertazione istituzionale nei settori in cui le nuove basi giuridiche hanno rafforzato o limitato i poteri di una o più istituzioni.
2.1. La procedura legislativa ordinaria
Fra le principali novità del trattato di Lisbona vi è l'estensione a numerose materie della procedura di codecisione9, con voto a maggioranza qualificata, che diventa procedura legislativa ordinaria, in base alla quale il Parlamento e il Consiglio sono coinvolti in modo paritario e con gli stessi poteri nell'approvazione delle proposte
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6 V. Cap II sez. II.
7 E. Gianfrancesco, Title III, Provision on the institutions, Article 15 the European
Commission, in H-J. Blanke, S. Mangiameli (Eds.), The treaty on the European Union, a commentary, Springer, 2013, pp.697-699.
8 I cambiamenti nell´assetto istituzionale dell´Unione introdotti dal trattato di Maastricht, ampliati e rafforzati dal trattato di Amsterdam e successivamente del trattato di Nizza, sono rimasti sostanzialmente invariati fino all´entrata in vigore del trattato di Lisbona.
L´evoluzione della procedura di codecisione rappresenta un chiaro esempio di questo processo. Introdotta dal trattato di Maastricht, è stata notevolmente rafforzata con il trattato di Amsterdam, che ha trasferito nell'ambito di questa procedura quasi tutte le materie che prima rientravano nella procedura di cooperazione. A questo processo di rafforzamento ha contribuito anche il trattato di Nizza, estendendo la procedura di codecisione ad altri settori.
9 L´art.289 TFUE specifica che la procedura legislativa ordinaria consiste nell'adozione congiunta di un regolamento, di una direttiva o di una decisione da parte del Parlamento europeo e del Consiglio su proposta della Commissione.
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legislative. Tale procedura è stata estesa anche ad alcune materie per le quali Parlamento europeo veniva semplicemente consultato, e la decisione finale spettava al Consiglio che decideva all'unanimità.
Sebbene la procedura in quanto tale non abbia subito cambiamenti di rilievo, la caratteristica principale resta infatti l'adozione congiunta della legislazione da parte del Parlamento e del Consiglio, con votazione a maggioranza qualificata su una proposta della Commissione10, l´ambito di applicazione di tale procedura, definita nell'articolo 294 del TFUE11 è stato quasi raddoppiato.
Tale procedura ha originato una serie di negoziazioni interistituzionali informali, non espressamente previste dai trattati, tra rappresentanti delle tre istituzioni coinvolte nel processo legislativo, dette "triloghi". Negli ultimi anni, ed in particolare dall´entrata in vigore del trattato di Lisbona, si è osservata una tendenza sempre più marcata a raggiungere accordi in prima lettura12.
Sebbene le Istituzioni abbiano espresso la volontà di collaborare "lealmente durante la procedura, al fine di ravvicinare al massimo le loro posizioni e pertanto rendere possibile, ove opportuno, l'adozione dell'atto in questione in una fase iniziale della procedura"13 , in seno al Parlamento sono emerse preoccupazioni in merito alla
potenziale mancanza di trasparenza relativamente a tali negoziati informali. Quest´ultimo ha ripetutamente espresso la necessità di rinegoziare l´accordo interistituzionale "Legiferare Meglio"14 concluso tra le tre istituzioni nel 2003, "con lo scopo di tener conto del nuovo ambiente legislativo che il trattato di Lisbona ha generato, di consolidare le migliori prassi attuali e di aggiornare l'accordo conformemente al programma per una normativa intelligente"15, il testo dell´accordo non è ancora stato ridefinito. La mancata revisione dell' accordo si è tradotta nell' inserimento di alcune disposizioni riguardanti le negoziazioni istituzionali in sede di procedura legislativa in un accodo bilaterale concluso tra il Parlamento e la Commissione16.
2.2. Gli atti delegati e gli atti di esecuzione
Il controllo delle competenze di esecuzione della Commissione in sede di comitologia e di attuazione di atti delegati è stato ampiamente modificato dalle
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10 La procedura legislativa ordinaria consiste di un massimo di tre letture, con la possibilità per i due colegislatori di concluderla in ciascuna delle fasi qualora pervengano a un accordo sotto forma di progetto comune.
11 L´art. 289 TFUE sostituisce l´art. 251 TCE.
12 Nella prima metà della settima legislatura il 78% dei fascicoli sono stati chiusi in prima lettura, il 18% in seconda lettura e solamente il 4% in terza lettura. Dati forniti dalla Direzione generale delle politiche interne dell´Unione-Direzione del coordinamento legislativo e delle Conciliazioni-Parlamentoeuropeo, Gennaio 2012. Sull´argomento, P. Craig, The Role of the
European Parliament under the Lisbon Treaty, in S. Griller, J. Ziller (a cura di), The Lisbon Treaty, EU Constitutionalism without a Constitutional Treaty?, Springer, 2008, p.111.
13 Dichiarazione comune del Parlamento, del Consiglio e della Commissione sulle modalità pratiche della procedura di codecisione del 13 giugno 2007, .
14 GU C 321, 31.12.2003.
15 Risoluzione del Parlamento europeo del 13 marzo 2014 sull'applicazione del trattato di Lisbona per quanto riguarda il Parlamento europeo, 2013/2130 (INI), punto 70.
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disposizioni 290 e 291 del TFUE che operano una chiara distinzione tra la delega legislativa e la delega esecutiva17. La procedura dei comitati ha sempre costituito un elemento controverso nelle relazioni interistituzionali18. I Comitati composti da funzionari degli Stati membri hanno implementato una parte rilevante della legislazione dell´Unione attraverso una procedura caratterizzata da scarsa trasparenza e da un limitato controllo democratico19.
Tali carenze sono state parzialmente mitigate dalla conclusione di accordi interistituzionali20.
L´effettivo controllo democratico da parte del Parlamento europeo sul processo di comitologia è stato implementato solamente con l'adozione del trattato di Lisbona. L'attuazione dell'articolo 290 TFUE che disciplina la procedura degli atti delegati, ha formato oggetto di un' "intesa comune" non vincolante tra le istituzioni.
Nonostante l'adozione del nuovo trattato, e le difficoltà delle negoziazioni interistituzionali nell´applicazione delle due basi giuridiche non è stato ancora negoziato un accordo che disciplini le linee guida delle due procedure. Anche in questo caso, il Parlamento e la Commissione, in assenza di un atto trilaterale hanno disciplinato alcuni aspetti della loro cooperazione in applicazione degli articoli 290 e 291 del TFUE nell' accordo quadro.
2.3. La Procedura di elezione del Presidente della Commissione europea
Il Trattato di Lisbona ha introdotto modifiche rilevanti nella procedura che disciplina la nomina del Presidente della Commissione: il Parlamento ha il potere di eleggere il Presidente della Commissione e di approvare la nomina degli altri membri della Commissione, incluso l'alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e Politica di sicurezza.
L´articolo 17 introduce due importanti novità rispetto alla precedente procedura disciplinata dall´articolo 214 TCE: il paragrafo 7 attribuisce al Parlamento la responsabilità dell´elezione del Presidente della Commissione mentre il paragrafo 8 esplicita la responsabilità collettiva della Commissione nei confronti del Parlamento.
Il potere del Parlamento europeo è stato notevolmente rafforzato, se si considera che, ai sensi dell'art. 214,2 TCE, il suo ruolo era limitato all´approvazione della designazione del candidato alla presidenza della Commissione.
Alla luce della nuova procedura, il Parlamento ha invitato il Consiglio europeo a
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17 P. Ponzano, "Executive" and "Delegated" acts: The situation after the Lisbon Treaty, in S. Griller, J. Ziller (a cura di), The Lisbon Treaty, EU Constitutionalism without a Constitutional
Treaty?, Springer, 2008, p.135.
18 La procedura di comitologia nasce nel 1962, in un contesto nel quale la distinzione tra legislazione ed esecuzione, come spesso accade nelle organizzazioni internazionali, è assente. Nel disegno originario, "la Commissione propone e il Consiglio dispone", mentre l'attuazione delle decisioni del Consiglio compete in via esclusiva alle amministrazioni nazionali. L'attività esecutiva rientra nella sfera di sovranità degli Stati membri.
19 Disciplinata all´articolo 202 TCE.
20 Accordo fra Parlamento europeo e Commissione relativo alle modalità di applicazione della decisione 1999/468/CE del Consiglio recante modalità per l'esercizio delle competenze di esecuzione conferite alla Commissione, quale modificata dalla decisione 2006/512/CE, GU C 143 del 10.6.2008;
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concludere un accordo interistituzionale al fine di disciplinare le modalità di concertazione volte alla presentazione di un candidato per la presidenza della Commissione. Tuttavia il Consiglio europeo non si è pronunciato in merito a tale richiesta.
2.4. La procedura di bilancio e il Quadro Finanziario Pluriennale
Il TFUE ha sensibilmente modificato le interazioni istituzionali nel quadro della procedura di bilancio dell'Unione e dell´elaborazione del quadro finanziario pluriennale.
Negli anni Ottanta, l'equilibrio politico e istituzionale del regime finanziario della Comunità è stato caratterizzato da tensioni sempre più vivaci. Il clima di conflitto nelle relazioni tra i due rami dell'autorità di bilancio, si è tradotto in un funzionamento sempre più impervio della procedura, in squilibri e in uno scarto crescente fra le risorse proprie e il fabbisogno della Comunità. Per questi motivi, le istituzioni hanno tentato di superare tali difficoltà mediante la dichiarazione comune del 1982, che prefigurava l’accordo interistituzionale del 198821 per dare attuazione all’Atto unico europeo.
A partire da questa data, le istituzioni hanno fatto sistematicamente ricorso alla prassi delle prospettive finanziarie attraverso la sottoscrizione di accordi interistituzionali della durata di sei anni22.
Tali accordi successivi23 hanno consentito di sostituire le frequenti occasioni di contrasto con un quadro di riferimento interistituzionale per le procedure di bilancio annuali, che ha considerevolmente migliorato lo svolgimento della procedura di bilancio, formalizzando una procedura di collaborazione e concertazione interistituzionale e prevedendo disposizioni particolari in taluni ambiti controversi come la classificazione delle spese.
I suddetti accordi hanno introdotto una forma di procedura di codecisione che ha consentito al Parlamento di affermare il proprio ruolo di ramo dell’autorità di bilancio a pieno titolo, di consolidare la propria credibilità istituzionale e di orientare il bilancio verso le proprie priorità politiche.
L´entrata in vigore del trattato di Lisbona ha consolidato le pratiche istituzionali sviluppatesi ed evoluitesi esternamente e parallelamente ai trattati.
I poteri del Parlamento europeo sono aumentati in relazione alla procedura di bilancio, in quanto ora è divenuto a tutti gli effetti colegislatore su tutte le spese per l'intero bilancio annuale dell'Unione europea, deliberando in materia in stretta collaborazione con il Consiglio.
Infine il trattato di Lisbona ha "costituzionalizzato" il quadro finanziario
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21 Nel 1988 per la prima volta è stato concluso un accordo tra il Parlamento, la Commissione ed il Consiglio denominato accordo interistituzionale e non più Dichiarazione comune.
22 Nel 1992 per il periodo 1993-1999 (pacchetto Delors II), nel 1999 per il periodo 2000- 2006 (Agenda 2000) e nel 2006 per il periodo 2007-2013.
23 del 1993 per il periodo 1993-1999, del 1999 per il periodo 2000-2006 e del 2006 per il periodo 2007-2013.
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pluriennale24, che é diventato un atto giuridicamente vincolante approvato secondo una procedura legislativa speciale: approvato dal Consiglio all’unanimità, previa approvazione del Parlamento, che si pronuncia a maggioranza dei membri che lo compongono. L’articolo statuisce inoltre che, nel corso dell’intera procedura, le istituzioni "adottano ogni misura necessaria a facilitare l’adozione stessa", rafforzando il ruolo del Parlamento in relazione alle tradizionali procedure del parere conforme e incrementando le possibilità di raggiungere un accordo finale.
Inoltre, il medesimo articolo prevede che in futuro il Quadro Finanziario Pluriennale possa essere approvato dal Consiglio a maggioranza qualificata, a condizione che tale modalità sia stata previamente autorizzata dal Consiglio europeo. Per quanto attiene al contenuto, il Quadro Finanziario Pluriennale giuridicamente vincolante risulta essere simile ai precedenti accordi interistituzionali . La sua durata è di almeno cinque anni, il che, come richiesto dal principio democratico, permette una sincronizzazione con i mandati del Parlamento e della Commissione.
Sebbene la procedura di adozione del Quadro finanziario pluriennale sia disciplinata dal diritto primario, le istituzioni coinvolte nel processo decisionale hanno deciso di continuare a regolamentare i dettagli ditale procedura attraverso accordi interistituzionali la cui validità temporale coincide con il periodo coperto dal quadro finanziario.
2.5. La conclusione di Accordi Internazionali.
Per quanto riguarda la conclusione di Accordi internazionali, ambito in cui la partecipazione del Parlamento europeo era estremamente limitata, si deve evidenziare che in seguito all´adozione del trattato di Lisbona, le aree in cui il Consiglio deve ottenere il consenso o almeno consultare il Parlamento prima della conclusione di un accordo internazionale sono state significativamente ampliate25 ed è stata introdotta la procedura del Parere conforme del Parlamento europeo.
Inoltre, il Parlamento europeo deve essere informato durante il corso di tutte le fasi della negoziazione che portano alla firma da parte dell´Unione europea di un accordo internazionale26.
Il Parlamento europeo, avendo ottenuto un ruolo seppur più rilevante rispetto al passato, pur sempre marginale, ha tentato di accrescere il suo coinvolgimento nella procedura attraverso la negoziazione di un accordo interistituzionale con il Consiglio
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24 Articolo 312 TFUE. 25 Articolo 218 (6) TFUE.
26 Cfr. articolo 218: "Tranne quando l'accordo riguarda esclusivamente la politica estera e di sicurezza comune, il Consiglio adotta la decisione di conclusione dell'accordo: previa approvazione del Parlamento europeo nei casi di accordi di associazione; accordo sull'adesione dell'Unione alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali; accordi che creano un quadro istituzionale specifico organizzando procedure di cooperazione; accordi che hanno ripercussioni finanziarie considerevoli per l'Unione; accordi che riguardano settori ai quali si applica la procedura legislativa ordinaria oppure la procedura legislativa speciale qualora sia necessaria l'approvazione del Parlamento europeo. Il Parlamento europeo è immediatamente e pienamente informato in tutte le fasi della procedura (...) 11.Uno Stato membro, il Parlamento europeo, il Consiglio o la Commissione possono domandare il parere della Corte di giustizia circa la compatibilità di un accordo previsto con i trattati".
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relativo alla trasmissione e al trattamento delle informazioni classificate detenute da quest´ultimo.
Tale accordo regola l´accesso alle informazioni classificate su questioni che non rientrano nel settore della politica estera e di sicurezza comune e gli accordi internazionali ai sensi dell'articolo 218 (6)TFUE che non riguardano esclusivamente la politica estera e di sicurezza comune, i cosiddetti accordi misti, compresa ogni loro parte che rientra nell'ambito della politica estera e di sicurezza comune.
Il Parlamento europeo ha motivato la richiesta di regolare questo settore per mezzo di un accordo interistituzionale sostenendo che l´accesso a tale categoria di informazioni costituisce uno strumento indispensabile che consente al Parlamento di esercitare pienamente i suoi poteri e le sue funzioni27.